Por que as cidades não funcionam como seus planejadores queriam — e por que as melhores nunca foram planejadas

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Última atualização: 25 de outubro de 2026 · 24 min de leitura

Os candangos vieram do interior: do Nordeste rachado pela seca, do cerrado de Goiás, dos sertões de Minas Gerais. As construtoras de Kubitschek anunciavam trabalho numa nova capital que se erguia da terra vermelha. Chegaram às dezenas de milhares entre 1957 e 1960. No censo experimental de maio de 1959, cerca de 64.000 pessoas viviam no futuro Distrito Federal, 192 homens para cada 100 mulheres. Os acampamentos de obra foram construídos em torno dessa mão de obra masculina, e as famílias que vieram mesmo assim acamparam na borda do canteiro. A Novacap, a companhia encarregada de construir a cidade, resolveu o problema tirando-o de vista. Taguatinga foi oficialmente fundada em 1958, dois anos antes da inauguração da capital, justamente para transferir essas pessoas para longe da área do Plano Piloto, o que as manteve fora da imagem que a nova cidade fazia de si mesma.

A cerimônia de inauguração foi em 21 de abril de 1960. Em 13 de maio, vinte e dois dias depois, Sobradinho foi oficialmente fundada. O Gama veio em 12 de outubro: seis meses depois do momento mais orgulhoso da capital, uma terceira cidade-satélite recebia mais uma leva de gente para a qual o plano não havia reservado lugar.

Oscar Niemeyer e Lúcio Costa desenharam uma das cidades mais integralmente planejadas já construídas do zero, sobre uma tela em branco, com pleno apoio do Estado, vontade política ilimitada e a confiança intelectual de toda uma época. Poucas semanas depois da inauguração, ela já começava a gerar a cidade informal que fora projetada para substituir.

A maioria dos operários que construíram a capital nunca morou nela, e a cidade-sombra cresceu nos mesmos meses da maior conquista do plano. Brasília é o caso mais nítido de um padrão que se repete onde quer que o século XX tenha tentado projetar cidades inteiras.

O Plano Piloto e sua sombra

Brasília foi inscrita na Lista do Patrimônio Mundial da UNESCO em 1987 como exemplo único de plano urbano modernista levado a cabo no século XX. A distinção foi merecida por razões arquitetônicas e urbanísticas. O Eixo Monumental de Lúcio Costa, as torres gêmeas do Congresso Nacional de Niemeyer, a catedral, o Palácio da Alvorada: é uma arquitetura que faz o que a arquitetura raramente consegue, tornar visível uma ideia em vez de apenas abrigar as pessoas da chuva. A ideia é clareza funcional, espacial e ideológica, e os edifícios a entregam com autoridade inconfundível.

A lógica do Plano Piloto era coerente em si mesma. Governo no eixo, comércio em setores comerciais designados, moradia em superquadras padronizadas, cultura e educação em zonas próprias. Cada função tinha seu espaço designado, e as zonas eram ligadas por vias projetadas para carros, porque o carro era o meio da cidade moderna. O modelo da superquadra levava essa lógica até sua conclusão residencial: prédios de apartamentos dentro de superquadras, comércio confinado a uma faixa de comércio local entre cada par de quadras. As lojas existiam de fato e ficavam a uma distância caminhável (as superquadras foram pensadas para ser atravessadas a pé, sob prédios erguidos sobre pilotis), mas eram mantidas à parte das moradias: não havia mercearia de esquina dentro da quadra, nem café no térreo, nem vendedor ambulante. O que não tinha categoria física no plano era a própria mistura: os pequenos serviços e o comércio informal entremeados às moradias, a costureira na sala da frente, a oficina de consertos sem licença. Nenhum metro quadrado foi destinado a isso. A omissão decorria da teoria do plano sobre como a vida urbana moderna deveria se organizar: residências funcionalmente puras, comércio restrito a suas faixas e setores, cultura lá adiante em sua zona própria, e os deslocamentos mais longos entre elas feitos de carro.

O resultado foi uma obra-prima em que as pessoas não faziam muita questão de morar. Os primeiros moradores eram servidores públicos com auxílio-moradia, cuja presença era obrigatória; vieram porque seus ministérios tinham sido transferidos. O plano nunca respondeu o que os brasileiros comuns deveriam fazer economicamente em Brasília, como encontrariam trabalho, manteriam negócios informais ou construiriam a vida comercial de um bairro, porque tratava a cidade como um objeto a ser projetado, e não como uma economia a ser habitada.

As cidades-satélites foram decisões administrativas da Novacap, tomadas no mesmo cronograma da própria capital. Seu propósito declarado era acomodar as famílias que não cabiam na área planejada e os moradores removidos de assentamentos ilegais dentro dos limites do Plano Piloto. A Novacap os transferiu e arquivou a papelada, e a imagem do plano permaneceu intacta.

Hoje o Distrito Federal tem cerca de 3 milhões de habitantes. Apenas uns 210.000 deles vivem no Plano Piloto. As outras 34 regiões administrativas, em sua maioria cidades-satélites espalhadas pelo planalto, abrigam aproximadamente 93% da população do distrito.

E o que distingue as cidades-satélites do Plano Piloto é justamente o que foi excluído dele: a sobreposição informal entre comércio e moradia que dá vida econômica à cidade. Ela se acumulou ali porque as cidades-satélites estavam fora das regras do Plano Piloto. Elas também foram planejadas. Os arquitetos da Novacap traçaram suas quadras e reservaram terrenos para escolas, igrejas e lojas, mas numa escala muito mais modesta: casas pequenas em lotes individuais que os próprios moradores construíam, ampliavam e alugavam, salas da frente que viravam lojas e salões de beleza.

O problema do prestígio

A inscrição da UNESCO em 1987 chegou no meio da crítica social, não antes dela. Pesquisadores brasileiros vinham documentando desde os anos 1960 o que a lógica formal do Plano Piloto custava a seus habitantes, e o livro A cidade modernista, de James Holston, publicado em 1989, logo faria a síntese desse trabalho. O Comitê do Patrimônio Mundial inscreveu a obra-prima mesmo assim, por razões arquitetônicas e urbanísticas, julgando a forma e deixando de lado suas consequências sociais.

A distinção consolida a forma física do Plano Piloto como bem patrimonial, de modo que qualquer modificação significativa nas superquadras, como permitir o comércio no térreo que o projeto exclui, precisa passar pelas regras de preservação do patrimônio. O plano que produziu o fracasso está hoje protegido por lei exatamente na forma que o produziu. A visão do alto foi inscrita na legislação patrimonial brasileira, por um decreto do Distrito Federal de 1987 e um tombamento federal em 1990, e chancelada pela UNESCO. A cidade vista do chão recebeu bem menos: em 1988, o Distrito Federal tombou a Vila Planalto, um conjunto de acampamentos de obra perto da Praça dos Três Poderes cujos moradores resistiram à remoção.

O padrão se repete

A história de Brasília tem uma saída óbvia. O Brasil da Guerra Fria, um Estado com traços autoritários, um presidente erguendo um projeto de vaidade num país em desenvolvimento com direitos de propriedade frágeis e uma tradição de deslocar gente incômoda para preservar imagens incômodas. Seria uma história sobre o Brasil, não sobre o planejamento urbano em geral. Os candangos foram expulsos porque era assim que as coisas funcionavam ali, e a história nada teria a nos dizer sobre Minneapolis ou Manchester.

O que aconteceu em outros lugares fecha essa saída. Robert Moses construiu dentro de uma democracia em pleno funcionamento. A Nova York dos anos 1950 tinha tribunais, direito de propriedade, oposição comunitária organizada e imprensa livre. Nada disso o deteve. Quando Moses passou a Cross Bronx Expressway por East Tremont, um traçado alternativo cerca de duas quadras ao sul, na borda do Crotona Park, teria exigido a demolição de seis prédios pequenos em vez de 159. Moses escolheu mesmo assim a rota mais destrutiva. O veredito de Robert Caro é seco: custo, planejamento e humanidade elementar não contaram para nada; “O único fator que importava era a vontade de Robert Moses.” Tribunais, comitês de bairro e editoriais de jornal tentaram, e nenhum deles conseguiu deter um homem que havia acumulado tamanha alavancagem burocrática dentro das instituições democráticas.

Antes da via expressa, East Tremont era um bairro operário de aluguéis acessíveis, instituições estáveis e uma vida comunitária que se sustentava havia décadas; no fim dos anos 1940, era predominantemente judeu, com uma população negra e porto-riquenha em crescimento. Cerca de 1.530 famílias foram desalojadas daquela única milha, num bairro de uns 60.000 habitantes.

Os imóveis despencaram de valor e a comunidade se dispersou. A pobreza concentrada se instalou num bairro que antes não era pobre daquele jeito. Setenta anos depois, nada disso foi revertido.

Uma segunda explicação é a falta de recursos: talvez o problema seja que o planejamento abrangente, em contextos em desenvolvimento ou carentes de recursos, trabalha com ferramentas toscas e acompanhamento insuficiente. Os Estados Unidos de meados dos anos 1950 eram o país mais rico do mundo, no auge de sua prosperidade industrial do pós-guerra, ainda que os tetos federais de custos mantivessem cada projeto habitacional com um orçamento apertado. Minoru Yamasaki, mais tarde o arquiteto do World Trade Center, projetou trinta e três torres de onze andares em St. Louis para o conjunto habitacional Pruitt-Igoe, que recebeu seus primeiros inquilinos em 1954. Em meados dos anos 1960: alta vacância, vandalismo crônico, uma criminalidade que se concentrava nos corredores verticais e nas escadarias do conjunto de maneiras que os arquitetos não haviam previsto e que a administração não tinha meios de enfrentar.

Em março de 1972 a primeira torre foi derrubada por implosão, e as imagens televisionadas dos blocos desabando se tornaram o obituário mais famoso que a habitação modernista jamais recebeu. Em 1976, todas as trinta e três torres tinham desaparecido.

A questão Pruitt-Igoe

O documentário The Pruitt-Igoe Myth, de Chad Freidrichs, apresenta um argumento sério que merece uma resposta séria: Pruitt-Igoe fracassou sobretudo porque St. Louis desmoronou à sua volta — a fuga dos brancos, a crise fiscal, uma cidade que perdeu mais de um quarto de sua população entre 1950 e 1970, limites federais de custos que eliminaram equipamentos e empurraram a combinação original de edifícios de diferentes alturas proposta pelos arquitetos para torres uniformes, e uma autoridade habitacional que precisava custear a manutenção com aluguéis que caíam junto com a ocupação. Nessa leitura, a arquitetura pesou menos do que a cidade ao redor.

Boa parte disso está certa, e mesmo assim não salva inteiramente o modelo, por duas razões. Primeiro: em Pruitt-Igoe, o projeto, o dinheiro, a gestão e a demografia falharam juntos, e um projeto que deixa tão pouca margem quando faltam dinheiro e inquilinos é parte desse fracasso. Segundo: Amsterdã também perdia famílias para os subúrbios, mais de um quinto de sua população entre 1959 e 1985, mas o Bijlmermeer tinha por trás um dos Estados de bem-estar social mais ricos e mais bem governados do mundo, e fracassou mesmo assim, segundo o mesmo padrão.

A outra ironia é arquitetônica: o World Trade Center de Minoru Yamasaki foi inaugurado em abril de 1973, um ano depois de as primeiras torres de Pruitt-Igoe virem abaixo.

Uma terceira explicação é a disfunção urbana americana. As patologias específicas de raça, desigualdade e desinvestimento municipal que moldaram as cidades americanas nas décadas do pós-guerra poderiam explicar Pruitt-Igoe sem condenar o modelo. Os Países Baixos não são St. Louis. A social-democracia holandesa tem uma tradição de planejamento, um Estado de bem-estar social e instituições cívicas que os urbanistas americanos citam com frequência como modelo do que é uma governança pública bem pensada. Em 1966, Amsterdã começou a construir o Bijlmermeer: cerca de 13.000 apartamentos em blocos em forma de colmeia, projetados segundo os princípios dos CIAM — torres altas, separação funcional rígida, carros elevados em vias suspensas, pedestres e ciclistas deixados no chão, lá embaixo. Em uma década, era o conjunto habitacional mais estigmatizado dos Países Baixos, associado a imóveis vazios, criminalidade e consumo de drogas. Por fim, metade das moradias foi demolida, num processo de renovação que se estendeu por mais de vinte anos.

Amsterdã tampouco foi um caso isolado. A França e a Grã-Bretanha construíram conjuntos desse tipo por meio de programas nacionais.

Os grands ensembles franceses, conjuntos periféricos no modelo da Cidade Radiante que cercavam Paris, Lyon e Marselha, se deterioraram em dezenas de lugares ao longo dos anos 1970 e 1980. O programa britânico de torres de habitação social se espalhou por todas as grandes cidades. Seu fracasso mais espetacular foi de engenharia: a Ronan Point, em Newham, desabou parcialmente após uma explosão de gás em maio de 1968. Os fracassos sociais foram mais lentos e mais disseminados, e levaram a demolições dos anos 1980 aos anos 2000.

Estados Unidos, Reino Unido, França, Países Baixos e Brasil compartilham uma abordagem de planejamento e praticamente nada mais. Diferem em sistemas políticos, Estados de bem-estar, histórias, relações com a terra e a propriedade, níveis de desenvolvimento econômico, composição racial e nas patologias sociais específicas a que cada um está sujeito. Um padrão de fracasso que se repete através de tanta diferença aponta para o que eles têm em comum.

Tornar a cidade legível

O fracasso recorrente tem um mecanismo. James C. Scott deu nome a ele, num dos relatos mais esclarecedores sobre por que Estados ambiciosos destroem com tanta regularidade aquilo que pretendem melhorar.

O conceito central de Scott é a legibilidade: a capacidade dos sistemas estatais de monitorar, classificar, tributar e administrar populações e usos do solo. Os Estados só conseguem governar o que conseguem enxergar com clareza, e enxergar com clareza exige simplificação — reduzir arranjos complexos, diversos e sobrepostos a categorias uniformes que possam ser mapeadas, contadas, zoneadas e geridas. A simplificação, sozinha, não é o desastre. No relato de Scott, o estrago vem quando ela se junta a uma fé alto-modernista no projeto racional, a um Estado com poder para impô-lo e a uma sociedade civil fraca demais para resistir; aí a simplificação que torna um sistema legível para um aparelho administrativo vira o processo que destrói tudo o que não coube nas categorias.

O planejamento urbano abrangente impõe esse tipo de legibilidade às cidades. Separa os usos por zona, atribui a cada atividade um espaço designado, classifica os moradores por tipo de moradia e elimina a sobreposição informal que o plano não previu e que o mapa não consegue representar. O resultado é uma cidade ao máximo administrável por seu aparelho de governo — e hostil à complexidade informal que faz a vida urbana funcionar.

O que “legibilidade” não quer dizer

O termo de Scott costuma ser mal lido como se se referisse à ordem visual, como se uma cidade arrumada fosse legível e uma caótica não. Legibilidade é um conceito administrativo: a capacidade dos sistemas estatais de penetrar, classificar e controlar. Uma cidade pode ser visualmente caótica e administrativamente legível. Muitas favelas consolidadas são mapeadas, recenseadas e ligadas às redes de serviços, o que as torna visíveis ao Estado apesar de sua desordem física. Uma cidade pode parecer perfeitamente ordenada e continuar administrativamente opaca: boa parte do tecido urbano medieval europeu era extraordinariamente difícil de penetrar para os Estados do início da era moderna, o que explica em parte por que as campanhas de modernização do século XIX o tomaram como alvo. As duas propriedades não andam juntas. O que o planejamento abrangente alcança é a legibilidade administrativa: tudo classificável, tudo em sua categoria própria. Se isso produz ordem visual é algo acessório ao estrago que causa.

A primeira coisa apagada é a economia informal, a porta de entrada para moradores sem capital nem credenciais: o vendedor ambulante, a oficina de consertos sem licença num apartamento térreo adaptado, o negócio na sala da frente que garante renda à família sem aparecer em registro comercial algum. Ela existe no vão entre as categorias formais; o zoneamento elimina o vão e, com ele, essa economia. Prédios antigos com área barata sustentam essa ecologia: a oficina que pode pagar um térreo velho mas não um novo, a associação comunitária que precisa de uma sala barata, não de uma vitrine. Derrube o estoque antigo, construa novo, e esses usos não encontram outro lugar para ir; desaparecem.

A textura social da rua também desaparece, e essa é mais difícil de contar. Ela vive no comerciante que sabe qual vizinho não aparece há três dias, e no nó informal de informação do bairro (quem está se mudando, quem precisa de encanador, qual prédio anda com problemas de administração) que prospera numa rua densa e de uso misto e definha numa superquadra residencial. Isso é produzido pela densidade, pela variedade e pela sobreposição informal de funções. Não pode ser embutido no projeto, porque surge da improvisação diária de pessoas que dividem um espaço ao longo do tempo.

Nada disso aparece num plano ou tem uma zona, e nada disso pode ser produzido simplesmente por especificação. O planejamento pode abrir espaço para isso, com lojas, caminhos e térreos abertos, mas, no momento em que as próprias relações são especificadas, viram outra coisa, uma comodidade gerenciada, um espaço comunitário designado, um “empreendimento de uso misto”, e perdem a característica que as fazia funcionar.

A legibilidade serve aos interesses administrativos do Estado: contar, tributar, policiar, planejar intervenções futuras. Uma cidade otimizada para a legibilidade administrativa é construída para ser governada, e a tradição de planejamento dominante do século XX supôs que uma cidade fácil de governar seria também fácil de habitar.

Vista pelas lentes de Scott, a superquadra foi um triunfo da legibilidade, cada função separada em sua zona. A vida nas superquadras não é vazia: a banca de jornal é ponto de encontro, feiras itinerantes vendem comida e artesanato, e à noite os food trucks se instalam nas vagas vazias dos estacionamentos. Mas esse comércio vai e vem, e o que o plano manteve de fora foi a mistura permanente de casa e negócio que faz os bairros funcionarem economicamente. Essa atividade se acumulou nas cidades-satélites porque elas ficavam fora das categorias do Plano Piloto e além de seu alcance, em lugares que a administração tinha dificuldade de gerir e que os moradores descobriram ser capazes de fazer funcionar.

As quatro condições da vida nas ruas

O arcabouço de Scott explica o mecanismo da destruição. Jane Jacobs explica o que estava sendo destruído, por que funcionava e por que não pode ser reconstruído com as mesmas ferramentas que o eliminaram.

Morte e vida de grandes cidades foi publicado em 1961, o que significa que Jacobs escrevia como testemunha ocular. Ela observava de seu apartamento na Hudson Street, no Greenwich Village, a ortodoxia do planejamento refazer as cidades americanas em tempo real. A passagem do “balé intrincado” descreve a vida nas calçadas como uma coordenação orgânica entre desconhecidos, que produz segurança, informação social e atividade econômica sem que ninguém a tenha projetado. É um relato de sua própria rua, escrito por alguém que participava dela.

O balé funcionava porque a Hudson Street era ocupada em horários diferentes por pessoas diferentes fazendo coisas diferentes: a ida das crianças para a escola de manhã, as entregas no meio da manhã, o movimento do almoço, a freguesia dos bares à noite. Nada disso era coordenado. Surgia da sobreposição de usos residenciais, comerciais, de serviços e de transporte que punha gente diferente na rua a toda hora. Uma rua que nunca fica vazia é segura, e uma rua segura atrai mais gente, o que a torna ainda mais segura.

Jacobs identificou quatro condições que produzem esse tipo de vida nas ruas. Um distrito precisa servir a mais de uma função principal, gerando movimento de pedestres em diferentes horas do dia. As quadras precisam ser curtas, criando trajetos variados e as esquinas que dão textura às ruas densas. O distrito precisa ter prédios de idades diferentes — prédios antigos, especificamente, com área barata que permita usos incapazes de pagar os aluguéis de construções novas: a oficina de consertos, a cozinha comunitária, o ateliê do artista. Quarta: densidade suficiente de pessoas, incluindo gente que mora ali, para sustentar o movimento fora do horário de ida e volta do trabalho.

Essas quatro condições são interdependentes. Danifique uma e as outras se enfraquecem. O zoneamento euclidiano de uso único golpeia diretamente a primeira, e o regime de planejamento mais amplo que veio com ele, derrubando o estoque de prédios antigos e limitando a densidade, foi atrás das demais.

Zonas residenciais geram movimento de pedestres só quando os moradores chegam e saem. Distritos comerciais atingem seu maior movimento durante o horário de funcionamento. Empurre os dois usos para distritos separados e suficientemente distantes entre si e boa parte do uso cruzado desaparece: o morador que talvez parasse no café a caminho de casa, o funcionário de escritório que talvez desse uma olhada na livraria. Na maioria das jurisdições americanas construídas sobre o zoneamento euclidiano, uma loja com apartamentos em cima não pode ser erguida num distrito residencial sem uma exceção ou uma mudança de zoneamento, o que transforma a rua viva de Jacobs num problema local de licenciamento.

O nome “zoneamento euclidiano” vem de Euclid, em Ohio, palco do caso de 1926 na Suprema Corte, Village of Euclid v. Ambler Realty Co., que estabeleceu o arcabouço jurídico da separação de usos em todos os Estados Unidos. O voto da maioria tomou emprestado o raciocínio do direito relativo a incômodos: um uso aceitável num lugar podia ser excluído de outro, e excluir estabelecimentos comerciais, indústria e prédios de apartamentos dos distritos residenciais era um exercício legítimo do poder de polícia, sem declará-los incômodos em si mesmos. O que permitia aos municípios excluir era a atividade de uso misto que Jacobs identificaria, trinta e cinco anos depois, como a fonte da vitalidade urbana. Municípios do país inteiro passaram o resto do século inscrevendo a separação de usos em seus códigos locais.

O fundamento jurídico de 1926

Em Village of Euclid v. Ambler Realty Co., o voto da maioria redigido pelo juiz Sutherland recorreu a uma analogia de fazenda para explicar por que as exclusões do zoneamento eram racionais: “Um incômodo pode ser simplesmente uma coisa certa no lugar errado, como um porco na sala de visitas em vez de no curral.” Os usos comerciais e os prédios de apartamentos nos distritos residenciais eram o porco na sala. A zona residencial devia ser protegida deles.

A consequência prática foi que, nos distritos residenciais da maioria das jurisdições americanas do pós-guerra, o uso misto se tornou uma infração de zoneamento nas construções novas. Essa era a forma por trás de quase toda cidade americana e europeia funcional anterior à guerra, e de quase toda cidade da história humana antes do século XX. Para construir um prédio com uma loja no térreo e apartamentos em cima, a forma mais básica da arquitetura urbana por milhares de anos, é preciso uma exceção ou a designação de um distrito especial na maior parte do solo de zoneamento residencial das cidades americanas. Essa barreira legal à forma urbana mais antiga é parte do que fez as cidades americanas terem a cara que têm.

A dependência do carro vem em seguida. Quando os usos são separados por distâncias em escala de automóvel, com o mercado mais próximo a duas milhas da casa mais próxima, ao longo de uma estrada sem calçada, ir de um a outro exige um carro. O zoneamento produziu o ambiente, e o carro foi a adaptação a ele. É o que sustenta Chuck Marohn: os padrões de urbanização americanos do pós-guerra refletiram o que o arcabouço regulatório tornava viável, e não o que as pessoas teriam escolhido livremente num cardápio mais amplo de opções.

As campanhas de Jacobs ajudaram a derrotar dois projetos de Moses, primeiro sua via pela Washington Square e depois sua Lower Manhattan Expressway. O que ela defendia era um ecossistema. O Village funcionava porque era antigo: prédios antigos com área barata, traçados antigos com quadras curtas e múltiplos caminhos, décadas de uso misto acumulado que nunca tinha sido organizado até deixar de existir. Não dá para especificar essas condições numa construção nova. O ambiente regulatório precisa permitir que elas cresçam com o tempo.

Quando o planejamento de cima para baixo funciona

Se o planejamento abrangente é falho da maneira descrita, a Paris de Haussmann e Cingapura precisam de explicação, já que ambas foram impostas de cima e ambas deram certo.

O barão Haussmann, como prefeito do Sena sob Napoleão III, transformou, segundo algumas estimativas, cerca de 60% das moradias parisienses de uma forma ou de outra entre 1853 e 1870. Demoliu bairros medievais, rasgou grandes bulevares através do tecido urbano existente, padronizou alturas e fachadas em enormes faixas da cidade, acrescentou parques, um sistema moderno de esgotos e abastecimento de água limpa. O desalojamento se deu numa escala que faz Moses parecer contido: à medida que os aluguéis subiam e os bairros antigos eram arrasados, os pobres do centro medieval foram empurrados em massa para as bordas da cidade. Era planejamento abrangente de cima para baixo em intensidade máxima, respaldado pela autoridade imperial e executado sem prestação de contas democrática.

Milhões de pessoas escolhem viver em Paris, e a vida de rua que Jacobs apontou como marca da vitalidade urbana está presente em todo o tecido haussmanniano como o caráter comum do dia a dia: densa, economicamente mista, ativa ao longo das horas, geradora da coordenação informal que ela chamou de balé.

Haussmann redesenhou na escala da rua sem substituir o que fazia a vida de rua funcionar. Os prédios que ladeavam seus bulevares obedeciam a uma linha de cornija uniforme e em escala humana, com espaço comercial no térreo em praticamente todo quarteirão. O prédio haussmanniano é uma forma densa de uso misto: lojas e serviços no nível da rua, apartamentos em cima, a sobreposição de funções que produz movimento de pedestres em várias horas do dia. Ele impôs legibilidade administrativa à cidade sem destruir sua ecologia urbana. A estrutura dos lotes sobreviveu na maior parte das áreas fora dos grandes eixos. Os usos continuaram mistos e a densidade se manteve, e assim a rua continuou funcionando.

O que a história de sucesso costuma omitir é a política. Walter Benjamin sustentou que o verdadeiro objetivo das obras de Haussmann era proteger a cidade contra a guerra civil — bulevares largos demais para barricadas, construídos por um regime que se lembrava de 1848. O plano servia aos interesses de legibilidade do Estado com total transparência, e o deslocamento em massa dos parisienses da classe trabalhadora do centro para as margens foi o preço pago por gente que não tinha voz na questão.

A longa sombra de Haussmann

Os moradores da classe trabalhadora expulsos do centro de Paris pelos preços nos anos 1860 se mudaram para os arrondissements periféricos anexados em 1860 e, cada vez mais, para os subúrbios industriais além deles — o anel que definiria a geografia social da capital francesa pelo século e meio seguinte.

Foi nessa geografia periférica que a França do século XX construiu seus grands ensembles, os conjuntos habitacionais periféricos no modelo da Cidade Radiante, erguidos a partir do fim dos anos 1950: a Cité des 4000, em La Courneuve, construída pelo próprio órgão de habitação pública de Paris para realojar parisienses além dos limites da cidade, a Cité de la Reynerie, em Toulouse, os vastos conjuntos em volta de Paris que arderam nos distúrbios de 2005. Esses conjuntos foram construídos em parte sobre o terreno social que Haussmann criou: uma periferia operária, separada espacialmente dos centros econômicos, sem comércio de rua, sem densidade institucional e sem o tecido de uso misto que torna a vida urbana economicamente autossustentável.

O celebrado sucesso de Haussmann ajudou a criar a geografia urbana em que seus sucessores construíram um dos programas habitacionais mais problemáticos da Europa do pós-guerra. A linha do tempo atravessa um século: desalojamentos nos anos 1860, projetos de planejamento modernista nos anos 1920, a teoria da Cidade Radiante nos anos 1930, a construção das torres nos anos 1960, os distúrbios de 2005.

O Housing & Development Board de Cingapura, criado em 1960, abriga hoje cerca de 77% dos domicílios residentes do país — uma taxa agregada de provisão de habitação pública sem paralelo em nenhum país democrático. O HDB construiu mais de 21.000 apartamentos em seus três primeiros anos, resolvendo uma crise habitacional aguda que a incorporação privada não tinha capacidade de enfrentar com aquela velocidade ou escala.

As condições que tornaram isso possível não são transferíveis. Cingapura é uma cidade-Estado sem um interior rural para onde recuar. A Land Acquisition Act (Lei de Aquisição de Terras), de 1966, permitia ao Estado tomar terras por uma declaração que tinha valor conclusivo perante a lei: os proprietários podiam recorrer da indenização, enquanto a desapropriação em si só podia ser contestada por motivos restritos, como a má-fé, e até 2007 a indenização estava atrelada a datas fixas de avaliação passadas, e não ao valor de mercado corrente. O Partido de Ação Popular governou sem oposição eleitoral séria nas decisões sobre habitação durante décadas.

Os conjuntos do HDB também diferem das torres da Cidade Radiante. Incluem hawker centres (praças de alimentação com barracas populares), mercados de produtos frescos, espaços comunitários e void decks — espaços no térreo dos blocos residenciais deliberadamente mantidos abertos para uso comunitário, para velórios, festas de casamento, encontros informais. Os próprios hawker centres foram um projeto de legibilidade: em 1968 e 1969, o governo registrou e licenciou os vendedores ambulantes, e a partir de 1971 começou a tirá-los das ruas para centros construídos para esse fim. Mas os centros mantiveram comida barata e pequenos comerciantes a uma distância caminhável dos blocos, e os térreos continuaram abertos ao comércio e ao convívio.

Lida assim, a habitação pública de Cingapura deu certo em parte porque se afastou do modelo que fracassou em outros lugares: condições autoritárias tornaram possível a intervenção em grande escala, e manter o comércio e o convívio diários no nível do chão, ainda que geridos, a tornou habitável.

Onde o planejamento de cima para baixo deu certo, foi preservando alguma versão da complexidade urbana que a tradição de planejamento dominante estava destruindo em outros lugares.

O que o planejamento pode e não pode fazer

Jacobs se opunha a ferramentas de planejamento específicas: o regime de zoneamento abrangente que separava usos, derrubava o estoque de prédios antigos, suprimia a densidade e depois se mostrava perplexo com a morte das ruas. Seu argumento propositivo era sobre condições: criar o ambiente regulatório em que a complexidade urbana possa se acumular, depois protegê-la das simplificações que a lógica administrativa quer lhe impor e, de resto, deixá-la em paz.

Há dois modos de intervenção do planejamento. Projetar significa impor uma forma a um lugar com base num conceito do que a cidade deveria ser e depois materializar esse conceito, como em Brasília, em Pruitt-Igoe e na Cross Bronx Expressway. Cultivar significa identificar e proteger as condições em que a complexidade urbana pode se desenvolver — permitir o uso misto, exigir comércio no térreo dos prédios residenciais, proteger da demolição o estoque de prédios antigos, impor densidade em vez de limitá-la. Cultivar pode ser igualmente enérgico, mas fixa as condições e deixa a forma para quem constrói sobre elas.

A correção está visível, em fragmentos. O movimento pelo “missing middle” (a habitação de densidade intermediária) e os códigos de zoneamento baseados na forma são tentativas de reconstruir o que o século XX desmontou. Atuam na escala das ruas e das quadras, a única escala em que a complexidade urbana pode ser cultivada em vez de projetada.

A infraestrutura de grande escala (redes de transporte, sistemas de esgoto, defesa contra enchentes, redes elétricas, adaptação climática) exige coordenação de cima para baixo e investimento público, e nenhuma dose de urbanismo incremental vai construir um metrô. Resta um argumento mais estreito: os Estados deveriam parar de construir assentamentos, porque assentamentos exigem a complexidade informal, em camadas, acumulada no tempo, que só nasce de muitas decisões descoordenadas ao longo de longos períodos.

Brasília mostra as duas metades desse argumento. A infraestrutura foi espetacular: o abastecimento de água funcionou, as vias cumpriram sua função, o eixo cívico entregou exatamente a declaração arquitetônica que foi projetado para entregar. O assentamento, o lugar onde as pessoas deveriam levar sua vida econômica e social, criar os filhos, encontrar trabalho e construir bairros, cresceu sobretudo fora dele, em cidades-satélites modestamente planejadas que as pessoas esquecidas pelo Plano Piloto construíram, em grande parte, por conta própria.

Ceilândia foi fundada em 27 de março de 1971 pela Campanha de Erradicação de Invasões, um programa do governo para remover os assentamentos informais que haviam se acumulado em torno dos limites do Plano Piloto e transferir seus moradores para mais longe. O nome é um composto burocrático: CEI, a sigla da campanha, mais -lândia, terra.

Ceilândia tem hoje cerca de 290.000 habitantes, a região mais populosa do distrito e maior que todo o Plano Piloto, mesmo depois que seu extenso desdobramento, o Sol Nascente, virou uma região própria. Tem o tecido misto de comércio e moradia, a atividade econômica no nível da rua, a densidade e a variedade que o Plano Piloto foi projetado para manter de fora. Desenvolveu essas coisas porque seu plano era modesto. Ney Gabriel, o arquiteto da Novacap que a projetou, traçou unidades de vizinhança de lotes individuais em torno de faixas centrais para escolas, igrejas e lojas, e os lotes de esquina ficaram com as famílias que já comerciavam no antigo assentamento. Depois, os moradores passaram meio século construindo por cima: casas de fundo para alugar, andares a mais e salas da frente transformadas em lojas e salões de beleza, o que misturou a casa e o comércio que o Plano Piloto havia mantido separados.

O programa criado para erradicar a cidade informal traçou outra cidade, e seus moradores a fizeram funcionar nos próprios termos.

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Stavanger bykart – kart over Stavanger – Stavanger kart (City map with transport and city facilities) – Wikipedia

Principais fontes e referências

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