Il s’agit d’un article traduit par une machine. La version originale est disponible en anglais.
Le 17 mai 2026, le directeur général de l’Organisation mondiale de la santé a déclaré que la flambée d’Ebola Bundibugyo en République démocratique du Congo et en Ouganda constituait une urgence de santé publique de portée internationale, le deuxième niveau d’alerte de son règlement, un cran sous l’urgence pandémique. Puis il a convoqué le Comité d’urgence — l’instance d’experts dont le Règlement sanitaire international lui demande de peser l’avis lorsqu’il prend cette décision, et qui, jusqu’à ce week-end-là, avait toujours été entendue la première.
Il a procédé à l’envers, pour la première fois dans l’histoire de l’OMS. Deux jours plus tard, le comité s’est réuni, a examiné les données et a convenu que la flambée atteignait le seuil d’une urgence mondiale. Des recommandations temporaires ont suivi le 22 mai.
Vue de l’extérieur, toute la séquence ressemble à un raccourci de procédure sans conséquence, puisque les experts ont de toute façon donné leur accord. Cet accord laisse pourtant deviner d’où vient d’ordinaire le retard. Le goulet d’étranglement n’était pas l’expertise ni les données, ni un véritable désaccord sur la question de savoir si un virus Ebola rarement observé, qui se propageait au-delà des frontières sans vaccin ni traitement homologué, constituait une urgence mondiale. Le goulet d’étranglement, c’était l’architecture : un processus de délibération à huis clos, qui convoque un comité et recherche le consensus, et qui, par sa propre logique procédurale, prend des jours dont une épidémie ne dispose pas.
Tedros Adhanom Ghebreyesus a eu raison de contourner son propre comité. Ce qu’il faut expliquer, c’est un système dans lequel le chemin le plus rapide vers le résultat dont il avait besoin passait par une clause rarement utilisée, l’article 12, paragraphe 2, qui permet au directeur général de déclarer l’urgence dès que les États touchés y consentent et de recueillir l’avis du comité ensuite ; ce même système a ensuite validé ce raccourci sans rien changer à sa procédure habituelle. Ce système repose sur le Règlement sanitaire international, un traité rédigé à une autre époque pour résoudre un autre problème que celui qui continue de tuer.
La machine
Pour qui entend le terme pour la première fois, une USPPI (urgence de santé publique de portée internationale) évoque l’équivalent international d’une alarme incendie qu’on déclenche : l’alerte sanitaire la plus retentissante au monde après la pandémie déclarée. On suppose volontiers qu’elle impose une réaction, avec des fonds qui affluent, des frontières coordonnées et des gouvernements qui agissent.
Le système n’a jamais été conçu pour imposer quoi que ce soit de tel. Le Règlement sanitaire international (RSI), adopté en 2005, est un traité contraignant pour 196 États parties.
Leurs obligations vont dans plusieurs directions, mais pas dans celle qui compte quand des gens meurent. Les États doivent notifier l’OMS dans les 24 heures suivant l’évaluation d’événements susceptibles de constituer une USPPI. Ils doivent aussi développer et maintenir des capacités essentielles de surveillance et de riposte en santé publique, même si le respect de cette obligation a été faible dès le départ, et les prolongations de délai ont été accordées si systématiquement que l’exigence relève, en pratique, du vœu pieux. L’article 44 demande aux États de collaborer entre eux pour la détection, la riposte, la coopération technique et la mobilisation de ressources financières, mais seulement « dans la mesure du possible », une limite que chaque État apprécie pour lui-même.
Lorsque le directeur général déclare une USPPI en vertu de l’article 12, les recommandations temporaires émises au titre de l’article 15 sont, selon la définition du traité lui-même, un « avis non contraignant », et c’est ce qu’une urgence sanitaire mondiale apporte aux États souverains.
Ce que le RSI encadre bel et bien, et de près, c’est l’échec inverse : en faire trop. L’article 43 exige de tout État dont les mesures supplémentaires entravent de manière importante le trafic international, par exemple en refoulant ou en retardant des voyageurs ou des marchandises pendant plus de 24 heures, qu’il les fonde sur des données scientifiques et, sauf si l’OMS les a recommandées, qu’il les signale avec leur justification dans les 48 heures.
Toute l’architecture juridique a été construite pour prévenir la surréaction : des gouvernements qui ferment leurs frontières, coupent des routes commerciales, punissent économiquement les pays touchés par panique ou par théâtre politique. Le RSI limite ce que les États font d’ordinaire en excès, à savoir restreindre les échanges, et ne demande que mollement, sans aucun moyen de contrainte, ce qu’ils font toujours trop peu, à savoir financer et mener une riposte dans le pays touché.
Cette asymétrie était voulue. Le RSI a été négocié au début des années 2000, au lendemain du SRAS, quand la crainte dominante parmi les États membres était le préjudice économique causé par des mesures de quarantaine excessives. L’économie chinoise avait été malmenée par les avis aux voyageurs, et le tourisme de Toronto s’était effondré. L’énergie politique investie dans la révision du RSI est allée à la prévention de ce type de surréaction, pas à l’obligation, pour des pays sous-financés et démunis, d’organiser des ripostes d’urgence qu’ils n’avaient pas les moyens de payer.
Les amendements adoptés en juin 2024 n’y ont rien changé. Ils ont créé un « Mécanisme financier de coordination » reposant entièrement sur des contributions volontaires, sans aucun engagement de financement contraignant de la part des États riches. Onze États parties ont rejeté jusqu’à ces modestes changements avant leur entrée en vigueur : les États-Unis, l’Allemagne, le Canada, le Brésil, l’Italie, l’Argentine, l’Autriche, la République tchèque, Israël, les Pays-Bas et les Philippines. Sept d’entre eux invoquaient des procédures nationales inachevées plutôt qu’une opposition franche. Pour la plupart des autres États, les amendements sont entrés en vigueur en septembre 2025. La liste n’a cessé de bouger depuis : l’Allemagne a retiré son rejet en février 2026, tandis que l’Iran, la Nouvelle-Zélande et la Slovaquie ont déposé leurs propres rejets en mars 2026. Mais l’architecture fondamentale est restée intacte : l’OMS peut toujours déclarer des urgences qu’elle n’a aucun pouvoir de résoudre.
Le fossé entre l’international et le national est profond. Clare Wenham et Liam Stout ont cartographié la législation d’urgence de 48 États membres de l’OMS, moins d’un quart du total et pas un échantillon représentatif. Seuls 16 % d’entre eux mentionnaient l’« USPPI » d’une façon ou d’une autre dans leur droit interne, et moins de 40 % employaient ne serait-ce que le terme « pandémie ». Dans la plupart des pays examinés, l’alerte phare de l’OMS n’existe pas en droit.
Si l’on peut se fier à cet échantillon, le système peut sonner une alarme qu’une bonne partie de son public n’a aucune obligation juridique nationale d’entendre, et il n’a aucun moyen d’obtenir une réaction de qui que ce soit.
Toutes les USPPI depuis 2005
Neuf USPPI ont été déclarées au titre du RSI, et leurs recommandations temporaires ont été constamment mal respectées. H1N1, 2009 : environ un quart des gouvernements ont restreint les importations de porc, en contradiction directe avec l'OMS, qui indiquait que le virus ne se transmettait pas par les aliments. Poliomyélite, 2014, toujours en cours : encore en vigueur plus de douze ans après, avec un poliovirus sauvage enraciné au Pakistan et en Afghanistan. Ebola en Afrique de l'Ouest, 2014 : environ un quart des États ont imposé des restrictions de voyage contre l'avis de l'OMS. Zika, 2016 : l'OMS a déconseillé toute restriction de voyage ou d'échanges, laissant peu de marge aux gouvernements pour la défier. Ebola au Kivu, 2019 : des mesures commerciales et de voyage imposées au-delà des recommandations. COVID-19, 2020 : l'OMS a explicitement déconseillé les restrictions de voyage le 30 janvier ; fin mars, la quasi-totalité des 196 États parties avaient imposé des contrôles aux frontières, et dès le 7 février, les deux tiers des pays qui restreignaient les voyages n'avaient pas signalé leurs mesures comme l'exige l'article 43. Mpox, 2022 : le Comité d'urgence s'est prononcé contre la déclaration par 9 voix contre 6 ; Tedros l'a déclarée malgré tout, en se qualifiant d'« arbitre ». Mpox clade I, 2024 : la deuxième déclaration pour la même maladie en deux ans, avec un accès aux vaccins pour les pays africains en retard de plusieurs mois sur les pays riches. Ebola Bundibugyo, 2026 : déclarée avant même la réunion du comité.Bundibugyo
Ce que l’architecture du système des USPPI signifie concrètement dépend de chaque urgence. La flambée de Bundibugyo de 2026 se trouve en exposer toutes les limites à la fois : aucune contre-mesure médicale, un conflit armé en cours, une propagation internationale confirmée et un vide de financement qu’aucun mécanisme du RSI ne peut combler.
Le virus Bundibugyo est l’une des six espèces connues du genre. Les deux vaccins contre Ebola arrivés sur le marché, l’Ervebo de Merck et le Zabdeno/Mvabea à deux doses de Johnson & Johnson, ont été conçus contre l’espèce Zaïre, et aucun n’est homologué contre Bundibugyo. Janssen a renoncé à l’autorisation européenne du Zabdeno/Mvabea pour des raisons commerciales en mai 2026. Les experts de l’OMS jugent limitées et non concluantes les données sur une protection croisée conférée par l’Ervebo, et veulent qu’il ne soit utilisé que dans le cadre d’études de recherche. Les traitements par anticorps approuvés par la FDA, l’Ebanga et l’Inmazeb, ont fait leurs preuves contre l’espèce Zaïre lors de l’essai PALM mené en RDC en 2018–2019. Contre Bundibugyo, l’arsenal de la dernière décennie offre des pistes, pas des remèdes : l’OMS a donné la priorité, pour des essais cliniques, à un composant de l’Inmazeb (le maftivimab), au cocktail d’anticorps expérimental MBP134 et à l’antiviral remdésivir, et aucun n’a fait ses preuves.
La CEPI accélère le développement de trois candidats vaccins expérimentaux : rVSV-BDBV-GP de l’IAVI, ChAdOx1-BDBV de l’université d’Oxford et du Serum Institute of India, et un candidat à ARNm de Moderna. Le 28 mai, une consultation d’experts de l’OMS a estimé que le candidat d’Oxford pourrait être prêt pour une évaluation en essai clinique d’ici deux à trois mois, sous réserve de données animales supplémentaires. Le candidat de l’IAVI nécessite environ sept à neuf mois avant d’être prêt pour un essai clinique. Le calendrier de Moderna n’était pas encore précisé. Même la plus rapide de ces voies mène à un essai clinique, pas à un vaccin déployable. L’essai doit encore prouver la protection et franchir l’examen réglementaire, même si la CEPI finance la fabrication des doses en parallèle, et le vaccin doit ensuite être distribué dans une zone de conflit où les chaînes d’approvisionnement sont régulièrement pillées ou détruites. Fin mai, entre l’état de la science et un soignant de la province de l’Ituri tenant en main un vaccin éprouvé contre Bundibugyo, l’écart se mesurerait vraisemblablement en années plutôt qu’en mois.
La flambée gagne un terrain où le confinement classique de santé publique est pratiquement impossible. Le 3 juin, l’OMS faisait état de 344 cas confirmés, dont 60 décès, en RDC, répartis entre les provinces de l’Ituri, du Nord-Kivu et du Sud-Kivu, avec des centres de traitement déjà ouverts jusqu’à Goma et Bukavu, au sud.
Quinze cas confirmés avaient été recensés en Ouganda, notamment à Kampala, une ville de plusieurs millions d’habitants dotée de liaisons aériennes internationales directes vers Nairobi, Dubaï, Addis-Abeba et au-delà. En RDC, le traçage des contacts atteignait environ 45 % des contacts identifiés ; pour prendre de vitesse une épidémie d’Ebola, il en faut plus de 90 %.
Les outils disponibles sont l’isolement précoce, le traçage des contacts, la prévention des infections et les enterrements sécurisés, qui exigent tous, pour fonctionner, la confiance des communautés et un accès physique. Dans une grande partie de l’est de la RDC, la première est insuffisante, et le conflit armé rend le second dangereux.
La province de l’Ituri est disputée par les ADF, un groupe armé affilié à l’État islamique responsable de certaines des attaques les plus meurtrières contre des civils dans la région, et par des milices ethniques, tandis que le M23, soutenu par le Rwanda, tient Goma et Bukavu, ainsi que de vastes parties du Nord et du Sud-Kivu, depuis le début de 2025. Les structures de santé ont été détruites ou fonctionnent sous la menace.
Les équipes de mobilisation communautaire, qui frappent aux portes, retracent les contacts et expliquent pourquoi un enterrement sécurisé compte, ne peuvent pas travailler en sécurité dans les zones sous le contrôle actif de groupes armés. Près de dix millions de personnes en Ituri, au Nord-Kivu, au Sud-Kivu et dans le Tanganyika voisin souffrent de faim aiguë : les populations sont donc mobiles, sous-alimentées, plus difficiles à localiser et en grande partie hors de portée des systèmes de santé comme des messages de prévention.
« Nous ne pouvons pas bâtir la confiance des communautés ni isoler les malades pendant que les bombes tombent », a écrit Tedros le 27 mai — quelques jours avant de se rendre en Ituri pour voir l’épicentre de ses propres yeux.
L’USPPI, pendant ce temps, a produit des recommandations temporaires : un avis non contraignant adressé à 196 États souverains. Ce que la flambée exige, c’est un vaccin qui n’existe pas, un cessez-le-feu qu’aucune autorité sanitaire ne peut imposer et un plan de riposte financé qu’aucun mécanisme du Règlement sanitaire international ne peut obliger quiconque à payer. Une meilleure gestion ne comblerait pas la distance entre ce que produit la déclaration et ce qu’exige l’urgence, parce que la limite est inscrite dans l’instrument lui-même.
Le virus Bundibugyo
Identifié pour la première fois en 2007 dans le district de Bundibugyo, en Ouganda, le virus Bundibugyo n'avait provoqué avant 2026 que de petites flambées géographiquement isolées, et c'est pourquoi aucun vaccin n'existait contre lui. Ses taux de létalité historiques sont inférieurs aux 50–90 % de l'espèce Zaïre : environ un tiers des patients confirmés sont morts lors des deux flambées précédentes, en Ouganda en 2007 et au Congo en 2012, même si l'OMS situe le bilan de 2012 près de 50 % une fois les cas probables comptés. Mais le virus a été peu étudié, parce que les flambées n'ont jamais duré assez longtemps ni ne se sont assez étendues pour attirer un investissement de recherche durable. Le problème de la spécificité d'espèce dans la mise au point des vaccins contre les ebolavirus est fondamental : la protection contre l'une des six espèces connues ne peut être présumée contre une autre, et les données selon lesquelles le vaccin contre l'espèce Zaïre protégerait contre Bundibugyo sont limitées et non concluantes. Les trois candidats sur lesquels mise la CEPI viennent de l'IAVI, d'Oxford et du Serum Institute of India, et de Moderna.La dernière fois
Lors des urgences précédentes, le retard jouait dans l’autre sens : c’est l’organisation elle-même qui retenait l’alarme, pendant des mois.
L’épidémie d’Ebola de 2014 en Afrique de l’Ouest a suivi un schéma qui devrait désormais être familier. Les premiers cas sont apparus en Guinée en décembre 2013, et l’OMS a été notifiée en mars 2014. En juin, Médecins sans frontières avait publiquement déclaré l’épidémie « hors de contrôle », un jugement que l’OMS ne partageait pas, du moins pas publiquement.
L’OMS n’a déclaré une USPPI que le 8 août 2014, 138 jours après la notification, alors que plus de 1 700 cas avaient été signalés et que plus de 960 personnes étaient mortes.
Ce retard était un calcul, et il révèle à quel point l’asymétrie de conception du RSI avait été intériorisée par l’institution censée opérer au-dessus de lui. La direction de l’OMS craignait qu’une déclaration d’USPPI ne déclenche la surréaction même que le RSI avait été conçu pour prévenir : des restrictions commerciales et de voyage qui dévasteraient trois des pays les plus pauvres du monde. Les responsables de l’OMS mettaient dans la balance une probable restriction saoudienne visant les musulmans d’Afrique de l’Ouest se rendant au hadj, qui aurait eu de graves conséquences économiques et politiques pour la Guinée, le Liberia et la Sierra Leone. Les compagnies aériennes réduisaient déjà leurs vols. Les investisseurs étrangers se retiraient. Une USPPI en bonne et due forme, calculait la direction de l’OMS, accélérerait l’effondrement économique qu’elle était censée aider à prévenir.
La Dre Sylvie Briand, qui dirigeait alors le département Maladies pandémiques et épidémiques de l’OMS, écrivait en interne en juin 2014 qu’elle ne pensait pas que déclarer une USPPI « aiderait à combattre l’épidémie à ce stade », parce qu’« il faut faire des recommandations, et celles-ci risquent de nuire au pays sans aider la santé publique ». Elle qualifiait l’invocation du RSI de « dernier recours ».
Les conséquences économiques catastrophiques sont arrivées malgré tout. La Banque mondiale a chiffré la production perdue des trois pays à environ 2,2 milliards de dollars jusqu’à fin 2015. La peur en a causé l’essentiel, sous la forme du « comportement d’évitement » qui a vidé les marchés, les mines et les avions ; les restrictions de voyage imposées par d’autres États en dépit de l’avis de l’OMS ont aggravé les dégâts. Environ un quart des gouvernements du monde ont restreint les voyages en provenance des pays touchés. Le système conçu pour empêcher la punition économique n’a pas pu l’empêcher.
Et en retardant la déclaration pour limiter ce risque, l’OMS a laissé l’épidémie atteindre une ampleur qui a multiplié chacun des coûts. Elle s’est achevée avec environ 28 600 cas et 11 300 décès.
Les bilans de ce qui avait échoué ont suivi. Le groupe indépendant Harvard-LSHTM, qui a rendu ses conclusions en novembre 2015, a proposé dix réformes structurelles. Parmi elles figuraient un Comité d’urgence permanent, transparent et protégé des pressions politiques, habilité à déclarer les urgences à la majorité des voix, en remplacement du système ad hoc ; une Commission de responsabilité indépendante chargée d’évaluer l’ensemble du système ; et un cadre de normes et de règles pour le partage des données de recherche et de leurs bénéfices.
Le Groupe d’évaluation intérimaire sur Ebola, qui a rendu ses conclusions en juillet 2015, a préconisé ce qui allait devenir une correction récurrente des bilans postérieurs à 2014 : un niveau d’alerte intermédiaire, en deçà de l’USPPI, permettant un engagement précoce et gradué avant qu’une crise n’atteigne le plein seuil d’urgence. Le Comité d’examen du RSI sur Ebola l’a ensuite recommandé sans détour : le système avait besoin d’un moyen de donner l’alarme avant qu’elle ne sonne à plein volume.
La plupart de ces propositions sont mortes entre la recommandation et la mise en œuvre. Elles n’ont pas été oubliées : l’OMS les cite dans ses rapports annuels et ses documents de réforme comme preuve d’un apprentissage institutionnel. Elles sont mortes parce que leur mise en œuvre exigeait le consentement des États membres mêmes dont elles devaient encadrer le comportement.
Le Programme OMS de gestion des situations d’urgence sanitaire a été créé en juillet 2016, un véritable ajout structurel et la réforme la plus souvent citée comme preuve que le système avait réagi à 2014. Mais il a été mis sur pied comme un programme tous risques, pour les flambées comme pour les crises humanitaires, et en 2020 son propre Comité consultatif de surveillance indépendant a averti que l’investissement dans la préparation avait été insuffisant et a constaté que la plupart des pays étaient mal préparés à une pandémie de l’ampleur de la COVID-19. Le Fonds de réserve pour les situations d’urgence a été bâti autour d’un objectif de 100 millions de dollars, proposé à l’origine par le Comité d’examen du RSI qui avait étudié la riposte au H1N1. En 2025, le fonds a reçu 10,6 millions de dollars de contributions et en a décaissé près de 30 millions, presque trois fois ce qu’il avait perçu.
Il y a eu ensuite le Mécanisme de financement d’urgence en cas de pandémie, la tentative phare de la Banque mondiale pour titriser le risque pandémique, dont les obligations pandémiques ont été vendues en 2017 en grande pompe. Le mécanisme a levé 425 millions de dollars au moyen d’obligations pandémiques et de swaps d’assurance, et a versé aux investisseurs environ 100 millions de dollars de coupons sur la durée de vie des instruments. Ses critères de déclenchement étaient si restrictifs qu’au moment où la COVID-19 a ouvert droit à un versement, la pandémie tuait déjà des milliers de personnes par jour sur plusieurs continents. Le versement, d’environ 196 millions de dollars, a été déclenché à la mi-avril 2020, réparti entre 64 pays dix jours plus tard et transféré en totalité seulement fin septembre. Il est arrivé alors que la pandémie durait depuis des mois, et les investisseurs avaient déjà empoché en intérêts environ la moitié de cette somme. Lawrence Summers, ancien économiste en chef de la Banque mondiale, a qualifié toute l’entreprise d’« erreur embarrassante » et de symptôme d’une « loufoquerie financière ». La Banque mondiale n’a pas renouvelé les obligations à leur échéance, en juillet 2020.
Le nouveau programme manquait donc de personnel, la caisse d’urgence était chroniquement sous-financée, et l’instrument financier a généreusement rémunéré les investisseurs et payé trop tard pour servir à quoi que ce soit.
Quant au niveau d’alerte intermédiaire, une réforme que les bilans successifs ont mise en avant pour éviter les ripostes tardives, il a été débattu pendant la majeure partie d’une décennie et jamais adopté. Les amendements de 2024 au RSI ont créé à la place un échelon d’« urgence pandémique » au-dessus de l’USPPI, ajoutant une capacité d’escalade alors que le problème diagnostiqué était l’incapacité du système à donner l’alarme plus tôt.
En juin 2026, il n’existe toujours aucune alerte formelle en deçà de l’USPPI. Les niveaux internes de gravité des urgences permettent à l’OMS d’envoyer du personnel et de l’argent avant toute déclaration, mais le traité n’offre aucun moyen de sonner l’alarme internationale à un volume inférieur au maximum. Le système a tiré les bonnes leçons après 2014 et identifié les bonnes corrections structurelles, mais il n’a pas pu les mettre en œuvre.
Le schéma sous le schéma
Il serait rassurant de considérer 2014 comme un cas à part : le mauvais dirigeant au mauvais moment, un système pris au dépourvu pour la première fois. Mais la même dynamique s’est reproduite avec des variables différentes et un résultat identique, ce qui plaide pour une explication structurelle.
La flambée d’Ebola de 2018–2020 au Kivu, en RDC, a été déclarée en août 2018 et allait finir par tuer plus de 2 200 personnes, ce qui en faisait alors la deuxième flambée d’Ebola la plus meurtrière de l’histoire. Le Comité d’urgence s’est réuni et a refusé de recommander une USPPI à trois reprises consécutives entre octobre 2018 et juin 2019. Le raisonnement variait d’une réunion à l’autre, mais revenait sans cesse à la même conclusion : une déclaration n’ajouterait pas grand-chose à la riposte et pourrait coûter cher à la RDC. Au troisième refus, le virus avait déjà franchi la frontière de l’Ouganda, tuant un garçon de cinq ans et sa grand-mère dans le district de Kasese. Le comité a encore dit non, au motif affiché que le risque de propagation au-delà de la région restait faible, tout en jugeant le risque national et régional très élevé, et qu’une USPPI pourrait nuire à l’économie de la RDC. C’était la même logique, presque mot pour mot, que celle qui avait retardé de 138 jours la déclaration de 2014.
L’USPPI a été déclarée le 17 juillet 2019, près d’un an après le début de la flambée, et seulement après l’apparition d’un cas à Goma, une ville de deux millions d’habitants dotée d’un aéroport international, à la frontière rwandaise.
Goma a déclenché ce que les données épidémiologiques n’avaient pas pu déclencher : la visibilité politique. Avec un autre directeur général et sous d’autres latitudes, la même architecture avait produit le même retard.
Le bilan en matière de respect des règles n’est pas meilleur. Pendant la COVID-19, l’OMS a explicitement déconseillé les restrictions de voyage le 30 janvier 2020, et fin mars, la quasi-totalité des États parties en avaient imposé.
Les déclarations liées au mpox ont confirmé le schéma dans un autre registre encore. En juillet 2022, le Comité d’urgence a voté contre une USPPI par 9 voix contre 6 ; Tedros en a déclaré une malgré tout, en se qualifiant d’« arbitre » et en forçant les règles de procédure comme jamais auparavant. Quant à la déclaration elle-même, la recommandation de l’OMS en faveur d’un accès équitable est devenue, comme d’habitude, un avis non contraignant qui n’engageait personne. En août 2024 est venue une deuxième USPPI pour le mpox, liée à la propagation du clade I à travers l’Afrique : un variant plus dangereux, concentré en RDC et dans les pays voisins, avec un accès aux vaccins pour les pays africains en retard de plusieurs mois sur les pays riches. Le même continent a de nouveau porté le fardeau pendant que le système déroulait ses propres procédures.
Le constat le plus tranchant touche au mécanisme lui-même. Catherine Worsnop et ses collègues ont analysé la riposte à la COVID-19 et constaté que la déclaration d’urgence de l’OMS et son annonce de pandémie, qui déconseillaient toutes deux les restrictions aux frontières, étaient associées à une hausse du nombre d’États qui en imposaient. Une explication correspond à ce schéma : lorsque l’OMS déclare l’alerte la plus élevée possible tout en conseillant aux gouvernements de ne pas fermer leurs frontières, les gouvernements entendent l’alerte et ignorent le conseil. La déclaration fonctionne comme un signal de gravité, et les gouvernements réagissent à la gravité plutôt qu’à la recommandation qui y est agrafée.
Les gouvernements nationalistes, a constaté Worsnop dans une étude ultérieure, étaient particulièrement enclins à imposer des restrictions, et à le faire plus vite, attirés par des politiques qui associent la maladie aux étrangers.
Si cette explication tient, le mécanisme de l’USPPI amplifie la surréaction qu’il était censé contenir, et le traité n’a d’autre moyen d’y répondre que par d’autres avis non contraignants.
Dans les coulisses du Comité d'urgence
Les comités d'urgence ne sont pas des instances permanentes. Chacun est convoqué au cas par cas par le directeur général à partir de la liste d'experts du RSI, délibère à huis clos et recherche le consensus. L'OMS décrit le processus comme un exercice technocratique et politiquement neutre. Barbara Frossard Pagotto et Mark Eccleston-Turner, s'appuyant sur les témoignages de personnes associées aux décisions d'USPPI, décrivent un processus très politisé, dans lequel les décisions obéissent à des facteurs qui dépassent les critères du RSI et sont façonnées par la composition de chaque comité, les pressions qui pèsent sur ses membres et la dynamique des négociations dans la salle.L’architecture de l’impuissance
Tedros a contourné le comité en 2026 et la flambée a continué de brûler : une déclaration plus rapide ne suffisait donc pas. Après 2014, le système avait correctement diagnostiqué ses propres modes de défaillance et conçu les bonnes réformes, et ces réformes ont été chiffrées, débattues, puis pour la plupart remisées.
Le schéma a persisté d’un directeur général à l’autre, d’un pathogène à l’autre et d’une décennie à l’autre, ce qui écarte la piste d’un dirigeant en particulier et désigne la source de l’autorité de l’OMS.
Cette autorité est, comme l’a soutenu le politiste Colin McInnes, « prêtée » par les États membres. Les entités que le RSI cherche à gouverner sont les mêmes que celles qui gouvernent le RSI. Cette circularité engendre trois dysfonctionnements imbriqués qu’aucune réforme isolée ne peut atteindre, parce qu’ils sont des propriétés de la structure elle-même.
Le premier est le paradoxe du consentement et de l’autorité. Après le SRAS en 2003, la directrice générale Gro Harlem Brundtland a agi avec fermeté, critiquant publiquement la Chine pour avoir dissimulé l’épidémie et émettant l’avis aux voyageurs le plus strict des 55 ans d’histoire de l’OMS sans attendre le consentement des États membres. Cela a fonctionné, et le SRAS a été endigué. Mais ce succès a valu à l’organisation un retour de bâton politique : les États membres ont accusé l’OMS d’outrepasser son mandat, d’agir sans autorisation. L’institution en a retenu qu’agir de manière décisive revenait à compromettre la coopération des États dont le consentement fonde l’autorité de l’organisation. Après le H1N1 en 2009, les propositions visant à donner à l’OMS un rôle plus opérationnel en cas de crise ont été rejetées par les gouvernements mêmes qui, cinq ans plus tard, allaient reprocher à l’organisation sa passivité face à Ebola.
Le cycle est mécanique : les États refusent l’autorité qui permettrait une riposte efficace, puis condamnent l’institution parce qu’elle en est dépourvue. Et la condamnation elle-même devient la justification pour lui refuser davantage d’autorité.
Le deuxième dysfonctionnement est l’absence de tout moyen de contrainte. Les États violent les obligations du RSI sans conséquence, et ils le savent. Quand, dans les premières semaines de la COVID-19, les deux tiers des pays qui restreignaient les voyages n’ont pas signalé leurs mesures comme l’exige l’article 43, il ne s’est rien passé : ni enquête, ni sanction, ni reddition de comptes publique. Le suivi du respect des obligations repose sur le rapport annuel d’autoévaluation des États parties, connu sous le sigle SPAR, un questionnaire que chaque pays remplit lui-même pour noter sa propre préparation, complété par des évaluations externes volontaires qui n’entraînent aucune sanction. L’OMS n’a ni corps d’inspection, ni pouvoir de sanction, ni bras exécutif d’aucune sorte. Les amendements de 2024 ont répondu à cette lacune en créant un Comité des États parties dont le mandat est explicitement « de nature uniquement facilitatrice et consultative » et « non conflictuel, non punitif », des termes qui excluent les fonctions conflictuelles et punitives qui rendraient le respect des obligations exécutoire.
Le troisième dysfonctionnement est le plus corrosif, parce qu’il s’agit d’une incitation perverse inscrite au cœur de la logique du système. Les États qui signalent les flambées honnêtement et en toute transparence sont punis par d’autres États, qui imposent les restrictions commerciales et de voyage mêmes que le RSI devait empêcher. La Guinée, le Liberia et la Sierra Leone ont perdu environ 2,2 milliards de dollars de production pendant l’épidémie de 2014–2015, et les interdictions de voyage et suspensions de vols imposées par d’autres pays ont aggravé les dégâts. Cela crée une incitation rationnelle à retarder, minimiser ou dissimuler, parce que la transparence attire une punition économique que le traité ne peut pas arrêter.
Et l’OMS elle-même a intériorisé cette incitation en 2014, quand elle a retardé l’USPPI pour Ebola en partie pour protéger les pays touchés des conséquences d’une déclaration d’urgence mondiale.
Le RSI n’a de mordant procédural que dans un seul sens. Il exige une justification des États qui surréagissent et seulement des engagements non contraignants de ceux qui n’agissent pas du tout. Rien dans le texte n’oblige un pays riche à financer une riposte dans un pays pauvre, ne sanctionne l’inaction ni ne convertit une déclaration en ressources, en personnel ou en contre-mesures médicales.
Corriger cette asymétrie exigerait que les États membres accordent à l’OMS un véritable pouvoir de contrainte : celui d’imposer des financements, d’ordonner le déploiement de ressources et de sanctionner le non-respect des obligations de riposte, comme l’article 43 encadre, au moins nominalement, les restrictions commerciales. Ce pouvoir devrait venir des États mêmes dont il encadrerait le comportement. Et le modèle de gouvernance fondé sur le consentement ne peut pas produire le consentement nécessaire pour s’affranchir de lui-même. Les acteurs qui devraient changer le système sont ceux qui profitent, ou croient profiter, de sa conception actuelle.
Les États riches qui pourraient être contraints de financer des ripostes dans les pays pauvres n’ont aucun intérêt à créer cette contrainte. Les pays pauvres qui pourraient en bénéficier n’ont pas le poids politique pour l’exiger.
La flambée de Bundibugyo n’attend pas que l’architecture règle ses contradictions. Début juin, les cas confirmés augmentaient dans une zone de conflit sans vaccin homologué, sans traitement spécifique, avec un traçage qui atteignait moins de la moitié des contacts identifiés. Le candidat vaccin expérimental le plus rapide était à des mois d’un essai clinique, sans même parler de déploiement. Les recommandations temporaires de l’USPPI expirent dans trois mois, sauf renouvellement. Et aucun mécanisme du Règlement sanitaire international ne convertit ces recommandations en ce que la situation exige : une riposte financée, des contre-mesures médicales, un accès opérationnel dans une zone de guerre. La déclaration a produit ce que les architectes du traité ont jugé suffisant il y a deux décennies, ce qui reste très en deçà de ce dont la flambée a besoin.
Mise à jour, octobre 2026 : l’urgence n’est pas levée. Le Comité d’urgence s’est de nouveau réuni le 18 août et a maintenu l’USPPI, et au 27 septembre, la RDC avait signalé 8 116 cas confirmés et 3 924 décès confirmés, ce qui en fait la deuxième plus grande épidémie d’Ebola jamais enregistrée. La flambée ougandaise, 20 cas confirmés et deux décès, a été déclarée terminée le 27 août. Les vaccins ont avancé plus vite que ne le prévoyait la projection de juin ci-dessus : dans le cadre d’un protocole de recherche, environ 2 000 agents de santé et de première ligne avaient reçu l’Ervebo début septembre, y compris en Ituri, et en octobre les candidats contre Bundibugyo de Moderna et d’Oxford/Serum Institute étaient tous deux en essais de phase 1, la CEPI préparant Tumaini, un essai de phase 2/3 destiné à les tester aux côtés de l’Ervebo. Il n’existe toujours aucun vaccin homologué contre Bundibugyo.
Cinq mois après sa déclaration par le directeur général, l’urgence était toujours en vigueur. Le Comité d’urgence s’était réuni deux fois et avait maintenu l’USPPI, tandis que les cas confirmés en RDC avaient été multipliés par plus de vingt et que les premières doses de vaccin n’atteignaient les agents de santé que dans le cadre d’un protocole de recherche.
Chaque recommandation attachée à l’urgence prend toujours la forme que le traité a donnée à celles du 22 mai : un avis non contraignant, adressé à des États souverains dont le consentement est la seule source de l’autorité qui s’exerce sur eux.
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Médias
Siège de l’Organisation mondiale de la santé, Genève, façades nord et ouest. – Wikipédia
Principales sources et références
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