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Um desvio em torno de uma ponte bombardeada na Rodovia 10 foi a primeira obra que a Bechtel entregou a uma empresa iraquiana na reconstrução do Iraque após a invasão de 2003: um subcontrato de valor não divulgado, assinado em maio de 2003 pela Al-Bunnia Trading Company, uma construtora iraquiana tradicional. A Bechtel, sediada em San Francisco, recebeu cerca de US$ 2,3 bilhões pela reabilitação de infraestrutura. A KBR, gigante de engenharia de Houston que na época era subsidiária da Halliburton, recebeu muito mais. Seus contratos no Iraque, que abrangiam reconstrução, infraestrutura petrolífera e logística militar, somaram US$ 39,5 bilhões na década seguinte. Desde as primeiras ordens de compra, a reconstrução do Iraque foi um empreendimento comercial americano que por acaso acontecia na Mesopotâmia.
Stuart Bowen passou nove anos documentando o que esse empreendimento produziu. Como Inspetor-Geral Especial para a Reconstrução do Iraque, conduziu uma auditoria pública exaustiva dos gastos de guerra: centenas de auditorias e avaliações de projetos, mais de 600 investigações criminais. Seu veredito, proferido quando o relatório final chegou ao Congresso, em março de 2013: “Não se realizou o suficiente para o volume de recursos gastos.”
O veredito é educado, e interpreta mal o problema. “Não se realizou o suficiente” pressupõe que o objetivo era realizar e que o sistema ficou aquém. Mas os Estados Unidos destinaram cerca de US$ 60 bilhões à reconstrução do Iraque, e esse dinheiro não sumiu na areia. Foi para onde o desenho do sistema o mandou. O SIGIR estimou que pelo menos US$ 8 bilhões foram desperdiçados, e os escândalos de desperdício, fraude e propina renderam as manchetes. O fracasso mais profundo estava no que de fato foi construído. Os inspetores do SIGIR encontraram deficiências em mais de três quartos das obras concluídas que examinaram, e mesmo as instalações que funcionavam nunca chegaram a compor uma economia em funcionamento. Os projetos foram escolhidos pelos critérios errados e para os beneficiários errados, porque a economia da reconstrução foi construída em torno dos interesses do país reconstrutor.
A questão tem consequências no presente. Em 28 de fevereiro de 2026, ataques coordenados dos EUA e de Israel atingiram instalações nucleares, infraestrutura militar e a cúpula do Irã, matando o líder supremo Ali Khamenei. Um cessar-fogo mediado pelo Paquistão veio em abril, e no fim de maio os negociadores tinham um memorando de entendimento provisório que tratava do Estreito de Ormuz e de uma janela de 60 dias para negociações nucleares, memorando que o presidente Trump nunca chegou a aprovar. O Irã suspendeu as conversas em 1º de junho, alegando violações israelenses do cessar-fogo no Líbano; um memorando de junho, intermediado com ajuda paquistanesa e catariana, também desmoronou, e em julho os dois lados já voltavam a trocar ataques. Em outubro de 2026, não há cessar-fogo em vigor, e as conversas indiretas por meio de mediadores continuam, mas não produziram um acordo que o substitua. A infraestrutura do Irã sofreu danos enormes, e quem vai reconstruí-la (os EUA, a China, a Rússia ou os países do Golfo) já é objeto de manobras geopolíticas. As reconstruções desde Bagdá oferecem um guia razoável do que vem pela frente.
A anatomia de uma economia da reconstrução
Quando a Autoridade Provisória da Coalizão começou a conceder contratos em 2003, não precisou de nenhuma regra que barrasse empresas iraquianas. O sistema de contratação dos grandes contratos financiados pelos EUA seguia as normas federais de aquisição dos EUA: propostas apresentadas em inglês, marcos de conformidade americanos e relações com agentes de contratação americanos como preço de entrada. Uma construtora iraquiana com décadas de experiência local era, para os fins desse sistema, ilegível. Escrito para empresas americanas, o sistema mantinha as iraquianas à margem, sobretudo como subcontratadas das contratadas principais americanas, sem que ninguém precisasse decidir isso, o que tornava a exclusão estrutural, e não uma falha de política corrigível. Ela estava embutida na própria arquitetura de contratação e reapareceria toda vez que essa arquitetura fosse acionada.
Os contratos efetivamente concedidos confirmam o desenho. A KBR operava sob acordos de custo mais remuneração: reembolso dos custos admissíveis acrescido de uma taxa, estrutura que pouco recompensa quem gasta bem. Auditores do Pentágono apontaram centenas de milhões em custos questionados no contrato de infraestrutura petrolífera firmado sem licitação. Bunnatine Greenhouse, a principal autoridade de contratações do Corpo de Engenheiros do Exército, disse em 2005, numa audiência promovida por senadores democratas, que os acordos da KBR representavam “o abuso contratual mais flagrante e impróprio que testemunhei no curso da minha carreira profissional”. Ela foi rebaixada. Autoridades iraquianas fizeram elas mesmas a comparação de preços: “um metro quadrado de concreto deveria custar 4.000 dinares iraquianos”, disse Ahmed Chalabi ao SIGIR. “Os Estados Unidos pagaram 16.000.” O Government Accountability Office e o SIGIR apontaram tudo isso, o Congresso realizou audiências, e mesmo assim os contratos continuaram.
Os gastos seguiram o mesmo caminho das concessões. O dinheiro saía do Tesouro americano para corporações americanas, passando por suas subcontratadas e cadeias de suprimento, com funcionários expatriados que se revezavam em missões anuais. A fração que entrava na economia doméstica do Iraque, por meio de subcontratadas iraquianas, de contratações locais e de materiais comprados no próprio país quando havia, era residual, não planejada. Só a partir de meados de 2004 uma campanha pela contratação direta de empresas iraquianas, mais tarde formalizada como política “Iraqi First”, começou a direcionar obras para empresas locais, quando os grandes contratos já estavam assinados. Os contratos principais, e os lucros gerados por eles, foram para empresas americanas.
O arquivo do SIGIR
O Inspetor-Geral Especial para a Reconstrução do Iraque foi criado em 2004 como órgão de fiscalização independente, com autoridade para se reportar diretamente ao Congresso. Em nove anos, o SIGIR produziu centenas de auditorias e avaliações de projetos, abriu mais de 600 investigações criminais e obteve 90 condenações. Suas auditorias identificaram cerca de US$ 1,6 bilhão em potenciais benefícios financeiros, por meio de recuperação de custos e renegociação de contratos. O SIGIR encerrou suas atividades em 2013 e deixou um dos registros públicos mais detalhados já reunidos sobre gastos de reconstrução em tempo de guerra.Cada empresa operava dentro de um sistema em que a prestação de contas corria numa única direção, rumo a Washington. O SIGIR podia auditar se o dinheiro do contribuinte americano havia sido gasto segundo as regras americanas de contratação. Se esse gasto produzia algo reconhecível como recuperação econômica iraquiana era uma pergunta que o sistema não fora feito para responder.
Os casos de fraude mostram o sistema violando as próprias regras; a questão mais importante é o que ele produziu quando as seguiu. Cerca de um terço dos US$ 60 bilhões foi para treinar e equipar o exército e a polícia do Iraque. Eis o que boa parte do restante construiu: usinas que elevaram a produção de eletricidade, embora os 6.000 megawatts prometidos pela Coalizão só tenham sido alcançados de forma sustentada em 2009. Obras de água e saneamento: dos 136 projetos planejados originalmente, só 49 continuaram previstos para conclusão depois que o dinheiro foi remanejado para a segurança. Escolas, hospitais, estradas. Cada item tinha uma data de conclusão, um número de capacidade e uma linha num relatório trimestral, de modo que cada um podia ser contado, e o fato de poder ser contado pesou mais do que a necessidade econômica na hora de decidir o que seria escolhido.
O que os US$ 60 bilhões não conseguiram construir: tribunais comerciais capazes de fazer cumprir contratos entre desconhecidos; registros de propriedade capazes de estabelecer quem é dono do quê num país onde os documentos haviam sido destruídos ou eram contestados; marcos jurídicos para resolver as disputas comerciais que qualquer economia de mercado gera todos os dias; previsibilidade regulatória; e o crédito informal, feito de garantias pessoais e empréstimos comunitários, que havia financiado a pequena empresa no Iraque de antes da guerra e que se esgarçou à medida que a confiança social ruía e comunidades inteiras eram deslocadas. A USAID chegou a manter programas de crédito para pequenos negócios e de governança econômica, e Washington pagou assessores para ministérios iraquianos, mas os gastos com isso somaram cerca de US$ 4 bilhões ao todo, divididos entre agências sem uma estratégia comum, ao lado de um programa de construção montado com entregas que o Congresso podia contar.
Bowen acabou percebendo isso. O relatório final do SIGIR destilou a lição numa única linha: “Dar menos ênfase a grandes projetos de infraestrutura e mais atenção a projetos menores, ancorados no nível local.” Autoridades entrevistadas para o relatório destacaram os projetos menores de água e eletricidade porque os iraquianos podiam ver que eles “davam trabalho às pessoas e entregavam serviços”, e o Programa de Resposta Emergencial do Comandante, um fundo modesto que permitia a comandantes militares pagar por obras locais pequenas e urgentes, foi considerado “uma ideia eficaz, mas apenas quando as obras são pequenas e os contratos, curtos”. A lição é uma acusação ao empreendimento maior. O órgão que passou nove anos auditando um programa de US$ 60 bilhões concluiu que seus elementos mais eficazes eram os pequenos, que funcionavam à margem da lógica dos grandes contratos, enquanto Washington, acrescentava o relatório, havia medido o sucesso “pela quantidade de dinheiro empenhado e gasto”. O CERP continuou pequeno, cerca de US$ 4 bilhões dos US$ 60 bilhões, e os grandes contratos já estavam assinados havia muito tempo.
No Iraque e no Afeganistão, os países que empregaram força militar concederam a si mesmos, depois, os contratos de reconstrução. Esses contratos chegam logo após o conflito, quando a governança local está no ponto mais fraco e a urgência no mais alto, o que garante que as contratações fluam para atores externos sem nenhuma obrigação de prestar contas à população local e sem nenhum incentivo comercial para desenvolver a capacidade local. Os países que fornecem a força militar são os mesmos que fornecem o financiamento da reconstrução, e suas empresas são as mesmas que ficam com os contratos. Nenhuma lei precisa ser violada. O que as empresas do doador querem e o que a recuperação do receptor exige puxam em direções diferentes, e as grandes escolhas de desenho, das regras de contratação e dos marcos de prestação de contas à seleção de projetos e aos prazos, resolveram esse conflito a favor do doador.
O momento agrava a vantagem estrutural. O dinheiro da reconstrução chega quando o poder de barganha do país receptor está no ponto mais baixo: governo em ruínas, população em crise, instituições destruídas ou deslocadas. A urgência exige rapidez. O país doador tem capital, empreiteiras prontas para entrar em campo e sistemas de contratação já instalados. Os contratos são assinados nos primeiros meses, sob poderes de emergência, e fixam por toda a duração quem recebe, quem dita os termos e quem define o que é sucesso. Quando alguém vai avaliar se o desenho está produzindo recuperação, o dinheiro já está comprometido e as empreiteiras, entrincheiradas.
Mas suponha que os contratos tivessem ido para empresas iraquianas, com cada dólar passando por companhias de Bagdá e Basra, geridas por iraquianos e empregando iraquianos. O controle iraquiano teria mudado quem recebia, mas os projetos continuariam sendo escolhidos pelo que os doadores conseguiam medir.
O que a reconstrução não constrói
O empreendimento da reconstrução opera sob as exigências de relatório do país doador. O Congresso destinou US$ 60 bilhões ao Iraque. Esse dinheiro vinha com obrigações: resultados mensuráveis, entregas auditáveis, relatórios trimestrais de progresso. É uma prestação de contas razoável para recursos públicos, e é também um filtro. Os projetos recebem verba na medida em que podem ser medidos, relatados e concluídos dentro de um ciclo orçamentário. Uma usina tem data de comissionamento e potência em megawatts. Um tribunal comercial em funcionamento, não. Nem uma cultura de cumprimento de contratos, uma rede de intermediários comerciais de confiança ou um ambiente regulatório estável o bastante para que um investidor estrangeiro comprometa capital além de um único ciclo orçamentário.
Douglass North traçou a distinção que importa aqui. Ele separou as instituições formais (as leis, os regulamentos e os direitos de propriedade que existem no papel) das informais: as normas de comportamento, os costumes de troca e as relações de confiança que fazem as regras formais funcionarem. Uma lei de propriedade não significa nada se ninguém a faz cumprir, e fazê-la cumprir não significa nada se a população não acredita que ela será aplicada de forma consistente. A reconstrução enxerga a camada formal de prédios destruídos, infraestrutura ausente e sistemas quebrados, e constrói substitutos. A camada informal, que torna produtivas as estruturas formais, é invisível para o sistema de contratação, porque confiança não se escreve num contrato.
Daron Acemoglu e James Robinson ampliaram essa ideia. Instituições impostas por atores externos sem prestação de contas interna, argumentaram, tendem a ser extrativas e a servir a quem as controla, e não à população que vive sob elas. A descrição se encaixa na reconstrução do Iraque. Os grandes projetos eram auditados por inspetores americanos, financiados por verbas americanas e geridos por empreiteiras americanas. Os iraquianos eram os beneficiários pretendidos; o cliente era o Congresso.
As primeiras decisões da Autoridade Provisória da Coalizão aceleraram a destruição institucional. As Ordens 1 e 2, emitidas em maio de 2003, expurgaram dos cargos públicos os membros graduados do Partido Baath, afastando o que o SIGIR contou como cerca de 30 mil funcionários do governo, e dissolveram as forças armadas iraquianas, deixando uns 500 mil homens sem trabalho e eliminando boa parte do aparato por meio do qual o Estado havia funcionado. Esse aparato era autoritário e corrupto. Era também por meio dele que as licenças eram processadas, as disputas de propriedade eram mediadas, a memória institucional era guardada. O que o substituiu foi um vácuo, no qual o empreendimento da reconstrução despejou concreto enquanto os alicerces institucionais continuavam em pedaços.
A desbaathificação fez mais do que criar desemprego. Apagou o conhecimento operacional do Estado iraquiano: como as decisões circulavam pelo sistema, quais relações locais importavam para fazer valer as regras, como se lidava com a distância entre a norma escrita e a realidade prática. Esse conhecimento existia nas pessoas e nas relações entre elas, não em manuais ou organogramas. Expurgar o alto escalão do serviço público desfez a rede de pessoas que de fato faziam o Estado funcionar. A reconstrução então ergueu infraestrutura física sobre esse vazio institucional, como se prédios fossem o que faltava ao Iraque.
Os inspetores do SIGIR documentaram as consequências em detalhe e encontraram um padrão recorrente: instalações concluídas conforme as especificações que se deterioravam rapidamente depois da entrega. Estações de tratamento de água paravam de funcionar em poucos meses porque o governo iraquiano não tinha pessoal de manutenção treinado, cadeias de fornecimento de peças de reposição nem orçamento operacional. As falhas diziam pouco sobre a capacidade iraquiana. Ativos físicos construídos sem um investimento equivalente nas pessoas e nos sistemas que os mantêm funcionando estavam, desde o início, propensos a falhar, e esse investimento chegou tarde e ralo: os EUA pagaram, sim, contratos de manutenção, treinamento de operários das usinas e o “desenvolvimento de capacidade” dos ministérios, mas aos pedaços, com prioridades que mudavam e numa escala ínfima perto do orçamento de construção. Capacidade de manutenção não tem data de conclusão, e uma empreiteira que reveza funcionários em missões de doze meses não tem como fornecê-la.
A trajetória se repetia em todos os setores. As avaliações de projetos do SIGIR documentaram um arco recorrente: construção conforme as especificações, cerimônia de entrega, deterioração, abandono. Um posto de atenção primária à saúde construído para uma população de 25 mil pessoas era concluído, inspecionado, transferido ao Ministério da Saúde iraquiano e, em menos de um ano, já não tinha pessoal, cadeias de suprimento nem orçamento operacional para funcionar como clínica. O empreendimento da reconstrução não conseguia fechar a distância entre uma estrutura física e uma instituição em funcionamento, porque sua contabilidade acompanhava a estrutura e sua arquitetura relegava a instituição a um detalhe secundário.
Enquanto isso, aquilo de que a economia iraquiana precisava recebeu pouca atenção. Os marcos jurídicos comerciais deixaram de funcionar. Os registros de propriedade foram destruídos ou passaram a ser contestados, e é difícil abrir um negócio quando não se consegue provar que o prédio é seu. O crédito informal que havia financiado a pequena empresa se esgarçou com o deslocamento das comunidades e a erosão da confiança social. Pouco disso entrou numa lista de projetos, porque eram condições, não projetos, e o empreendimento da reconstrução foi montado para entregar projetos.
Pense num comerciante de Basra em 2005, decidindo se concede crédito a um novo fornecedor. Antes da invasão, essa transação se apoiava numa teia de garantias informais — um vínculo tribal em comum, um conhecido mútuo que podia atestar a confiabilidade, o entendimento de que eventuais disputas poderiam ser levadas a uma figura local cuja autoridade as duas partes reconheciam. A guerra e o que veio depois corroeram as três coisas. O deslocamento dispersou as comunidades que davam lastro à reputação. A violência eliminou os árbitros locais. O sistema judicial formal que a Autoridade Provisória da Coalizão estava construindo ainda não conseguia preencher a lacuna. A decisão racional era não conceder crédito. Multiplique essa decisão por todas as transações comerciais em todos os mercados do país e você terá a diferença entre uma economia reconstruída e uma economia que funciona. Programas de crédito para pequenos negócios e de microfinanças tocaram as bordas dessa teia, mas nenhum projeto podia reconstruí-la, e nenhum relatório trimestral ao Congresso conseguiria sequer descrevê-la.
Mesmo que todos os contratos tivessem ido para empresas iraquianas, os critérios de seleção de projetos (megawatts, prédios, quilômetros de estrada) teriam produzido o mesmo resultado, porque nenhum desses parâmetros media instituições. Um sistema de auditoria desenhado para acompanhar entregas físicas não consegue medir a saúde institucional. Uma exigência de relatório feita para as comissões de orçamento do Congresso não consegue quantificar a confiança comercial. A reconstrução erra ao decidir quem recebe o dinheiro, e erra também ao identificar o que o dinheiro deveria comprar.
A ilusão do Plano Marshall
O caso a que todos recorrem é aquele em que a reconstrução do pós-guerra funcionou de forma inequívoca e duradoura, em grande escala: a Europa entre 1948 e 1952. Ele foi invocado para justificar todos os esforços de reconstrução desde então, embora não tenha quase nada em comum com nenhum deles.
A cada poucos anos alguém pede um novo Plano Marshall, para a Ucrânia, para a África, para o clima, para o Oriente Médio. Benn Steil, autor de uma história do plano, diz sem rodeios que “quase não passa um ano” sem essa invocação. A expressão se descolou de qualquer conteúdo político específico e virou puro gesto retórico: sinaliza ambição e seriedade, e não significa nada além disso.
A analogia persiste porque lisonjeia: diz a quem a usa que isso já foi feito antes e deu certo. Ela também está errada de um jeito que revela o que faltou às reconstruções posteriores.
O Programa de Recuperação Europeia distribuiu aproximadamente US$ 13,3 bilhões, cerca de US$ 180 bilhões em valores de hoje, entre 16 países da Europa Ocidental. Mas não foi o dinheiro que o fez funcionar. Os receptores não eram Estados destroçados. Eram países com sistemas jurídicos intactos, burocracias experientes, força de trabalho instruída, tradições comerciais consolidadas e a memória recente de operar economias industriais modernas. Os trabalhadores sabiam tocar as fábricas, as burocracias sabiam processar licenças de comércio, e os tribunais sabiam julgar disputas comerciais. A tarefa do Plano Marshall era pôr essa máquina de novo em marcha.
J. Bradford DeLong e Barry Eichengreen, numa influente análise econômica do programa, concluíram que a ajuda em si “não foi grande o bastante para ter acelerado significativamente a recuperação financiando investimentos” ou reconstruindo a infraestrutura danificada. O que ela fez foi empurrar a política europeia na direção dos mercados e da estabilização. O Plano Marshall forneceu capital e coordenação a economias que já tinham a máquina institucional para empregar capital de forma produtiva. A cientista política Eva Bellin, num painel em Harvard em 2004, desfez a mística: a Alemanha e o Japão do pós-guerra eram “uma empresa cujo prédio pegou fogo” — o conhecimento organizacional, a força de trabalho treinada e os sistemas de gestão estavam intactos. O Iraque era “como uma empresa que está montando um negócio pela primeira vez”.
O que o Plano Marshall construiu
O Programa de Recuperação Europeia não foi, antes de tudo, um programa de construção. Seu mecanismo central era o fundo de contrapartida: os governos receptores depositavam em contas especiais o equivalente em moeda local da ajuda americana, que só podia ser gasto com aprovação dos EUA. Isso criava alavancagem para reformas estruturais (liberalização comercial, estabilização monetária, redução dos controles estatais) sem gestão americana direta das economias nacionais. A OECE, precursora da atual OCDE, foi criada especificamente para coordenar a execução, embutindo a cooperação econômica intereuropeia na própria arquitetura da ajuda. O Plano Marshall funcionou como um instrumento de reforma e coordenação que também incluía transferências de capital.A comparação, aplicada ao Iraque, ao Afeganistão ou à Bósnia, inverte o problema. Ela enquadra a reconstrução como escassez de capital — prédios destruídos, dinheiro necessário. Por essa ótica, dinheiro suficiente e prédios novos suficientes produzem recuperação. Esse enquadramento esconde a restrição real, que é institucional. E o ocultamento serve aos interesses de quem oculta: se a reconstrução é um problema de capital, a resposta são contratos. Se é um problema institucional, a resposta é algo que nenhuma empreiteira pode entregar e nenhuma comissão de orçamento pode avaliar no calendário de um ano fiscal. A analogia torna o problema solúvel em termos que beneficiam os próprios atores encarregados de resolvê-lo.
É por isso que a comparação sobrevive, apesar de tão equivocada. Ela converte um desafio institucional em desafio de capital, de modo que quem financia o conserto também pode lucrar com ele.
O Afeganistão comprovou o argumento em escala total. Os Estados Unidos destinaram aproximadamente US$ 148 bilhões à reconstrução afegã ao longo de duas décadas e haviam desembolsado cerca de US$ 137 bilhões desse montante até meados de 2025, soma na escala de todo o Plano Marshall para a Europa Ocidental. O SIGAR, o inspetor-geral do esforço, concluiu que entre US$ 26 bilhões e US$ 29 bilhões se perderam em desperdício, fraude e abuso. Além dessa perda, vinte anos de gastos não conseguiram produzir instituições capazes de sobreviver à retirada. Quando as forças americanas saíram, em 2021, o aparato estatal desmoronou em semanas, inclusive o exército bancado por esse dinheiro. O dinheiro tinha comprado prédios e um exército, e as instituições que poderiam ter durado mais que a retirada nunca foram construídas.
Se o Plano Marshall prevê recuperação e a arquitetura real da reconstrução prevê dependência, a questão se torna empírica: como é uma reconstrução “concluída” vinte anos depois. A Bósnia e o Kosovo fornecem esse teste.
As reconstruções concluídas
A objeção ao caso iraquiano se escreve sozinha: o Iraque foi singularmente catastrófico, violento, sectário e vasto. Admitamos isso e olhemos para dois casos em que as condições eram mais favoráveis: intervenções menores, coordenação mais forte, países europeus com herança institucional. Se o padrão se mantém ali, as circunstâncias, sozinhas, explicam pouco.
Primeiro, a Bósnia. O Acordo de Dayton encerrou a guerra em 1995 e abriu as torneiras da ajuda internacional. Aproximadamente US$ 5,1 bilhões em recursos de reconstrução entraram no país por meio de um programa prioritário de reconstrução do Banco Mundial e da Comissão Europeia. O crescimento econômico inicial veio dos próprios fluxos de ajuda, não da capacidade doméstica, e mascarou fragilidades estruturais de fundo sem resolvê-las. A trajetória desde então: a ajuda oficial ao desenvolvimento caiu de cerca de 60% da renda nacional bruta em 1995 para cerca de 1% em 2023. À medida que a ajuda minguava, as remessas tomaram seu lugar, e a capacidade produtiva não.
As remessas pessoais equivaliam a aproximadamente 10,2% do PIB em 2023, mais de dez vezes a média mundial, inferior a 1%. A indústria de transformação responde por cerca de 13% do PIB, concentrada em setores de baixo valor agregado: matérias-primas, metais básicos, produtos de madeira. O país tem um déficit estrutural no comércio de bens de US$ 6 a 7 bilhões por ano. O investimento estrangeiro direto gira em torno de 3% a 4% do PIB, apesar de três décadas de estabilidade teórica. O capital não flui para economias onde a capacidade produtiva é fraca, e a capacidade produtiva não se desenvolve onde as instituições não conseguem sustentá-la.
A população caiu cerca de um quarto desde 2000, para aproximadamente 3,2 milhões. Em 2021, quase metade dos jovens bósnios entrevistados disse estar pensando em emigrar. Dezenas de milhares partem a cada ano, desproporcionalmente os mais instruídos e qualificados, justamente as pessoas de que uma economia mais precisa para crescer por conta própria.
Trinta anos depois de Dayton, os resultados visíveis da reconstrução estão no lugar: as estradas, os prédios, a rede elétrica. Por baixo deles há uma economia que nunca desenvolveu a capacidade interna de se sustentar e que continua perdendo seus cidadãos mais produtivos para países cujas economias funcionam.
O Kosovo conta a mesma história com mais nitidez. O desemprego oficial caiu de 57% em 2001, uma cifra inflada por contar pessoas cuja única busca de emprego era a inscrição em uma agência de emprego, para 10,8% em 2024 — um número de manchete que sugere progresso até que se verifique o que o sustenta. As remessas representam cerca de 17,3% do PIB e, como resume o Departamento de Estado dos EUA a partir das conclusões do Banco Central do Kosovo, são “usadas principalmente para consumo pessoal, não para fins de investimento”.
O mecanismo se autoalimenta. As remessas sustentam o consumo sem exigir que a produção doméstica o atenda — as importações cobrem a diferença, ampliando o déficit comercial. Os empregadores disputam trabalhadores com a opção de emigrar para economias de salários mais altos, mas não conseguem aumentar os salários porque a produtividade doméstica é baixa demais para bancá-los. Os mais ambiciosos vão embora. Os que ficam dependem do dinheiro ganho pelos que partiram. A economia funciona, a seu modo, com produtividade gerada no exterior.
A presença internacional alimentou o mesmo desequilíbrio. O dinheiro que chegou com a missão da ONU e as agências de ajuda, argumentam os economistas políticos Nicolas Lemay-Hébert e Syed Mansoob Murshed, sufocou a produtividade doméstica e favoreceu o rentismo em detrimento do empreendedorismo. A reconstrução construiu a rede elétrica e as estradas, mas não uma economia que gere riqueza suficiente para reter a própria população.
O padrão é específico o bastante para permitir previsões. A reconstrução é bem-sucedida nos próprios termos: a infraestrutura é construída, a ajuda vai sendo retirada, os indicadores de manchete melhoram. Por baixo desses indicadores, a economia continua presa ao dinheiro externo, primeiro a ajuda, depois as remessas. A capacidade produtiva continua fraca, e os jovens emigram. As condições institucionais para um crescimento autossustentado nunca se materializam por completo. Na Bósnia, os doadores de fato investiram nelas, ajudando a criar um banco central, um serviço aduaneiro e órgãos de supervisão bancária, mas esse trabalho correu em paralelo a um programa organizado em torno de ativos físicos que os doadores podiam ver em relatórios, auditorias e fotografias de progresso, e as reformas mais profundas emperraram no impasse político do país.
A política local tem parte da culpa. Mas o resultado também se encaixa num modelo que conta entregas e define sucesso como conclusão, e nenhuma dessas medidas pergunta se um país consegue se sustentar. A Bósnia e o Kosovo tinham todas as vantagens que faltavam ao Iraque: escopo menor, menos violência, proximidade da UE, coordenação mais forte. Ainda assim, acabaram dependentes.
O próximo caso está tomando forma agora, e as características estruturais que determinaram os resultados em Bagdá, Sarajevo e Pristina já são visíveis nele.
A próxima reconstrução
O memorando negociado por meio de mediadores paquistaneses no fim de maio teria reaberto o Estreito de Ormuz, suspendido o bloqueio naval americano e aberto uma janela de 60 dias para negociações sobre o programa nuclear do Irã, mas o presidente Trump nunca o assinou. Quando o Irã suspendeu as negociações, em 1º de junho, o ministro das Relações Exteriores, Araghchi, declarou que o cessar-fogo “é inequivocamente um cessar-fogo em todas as frentes, inclusive no Líbano. Sua violação em uma frente é uma violação do cessar-fogo em todas as frentes”. No fim do verão, Teerã ainda controlava o Estreito de Ormuz, enquanto mediadores paquistaneses e catarianos tentavam trazer os dois lados de volta à mesa.
Em outubro de 2026, o acordo-quadro de junho está em pedaços, os dois lados já voltavam a trocar ataques em julho, e as conversas indiretas por meio de mediadores ainda não o substituíram. A questão da reconstrução, mesmo assim, já está sendo colocada. O programa nuclear do Irã foi gravemente danificado. Instalações militares estão em escombros. A infraestrutura civil sofreu danos colaterais em várias províncias. Alguém vai pagar para reconstruir tudo isso; quem será, e em que termos, ainda não está definido.
Os concorrentes da reconstrução
Quatro atores têm interesse em quem vai reconstruir o Irã. A China assinou com o Irã em 2021 uma parceria estratégica abrangente de 25 anos, com promessa de até US$ 400 bilhões em investimentos, segundo relatos, e no papel parece a candidata mais provável a liderar o processo, embora pouco desse dinheiro tenha se materializado. Mas em 2025 o comércio da China com a Arábia Saudita e com os Emirados Árabes Unidos girou em torno de US$ 108 bilhões com cada um, contra cerca de US$ 41 bilhões com o Irã, mesmo contando as compras de petróleo não declaradas, o que põe suas ambições de reconstrução em tensão com suas relações comerciais no Golfo. A Rússia se beneficia dos preços elevados do petróleo que a instabilidade regional produz, mas tem os recursos limitados pela guerra na Ucrânia. Os países do Golfo estão desconfiados: os Emirados, entre os países mais atingidos pela retaliação iraniana, classificaram essa agressão como um ponto de virada decisivo que desencadeou uma crise de confiança de longo prazo. Um bloco informal formado por Egito, Paquistão, Arábia Saudita e Turquia, que o Instituto Internacional de Estudos Estratégicos chama de “novo quadrilátero do Oriente Médio”, está tomando forma. E o presidente Trump condicionou qualquer acordo com o Irã à adesão de mais países (entre eles Arábia Saudita, Catar e Paquistão) aos Acordos de Abraão, exigência que subordina a reconstrução iraniana a um projeto geopolítico americano inteiramente distinto.Espere que as características estruturais se reproduzam. O Irã já vem consertando por conta própria os danos da guerra, a começar por dezenas de milhares de casas em Teerã, mas a mídia estatal iraniana estimou o custo de uma reconstrução completa em cerca de US$ 270 bilhões, e uma obra dessa escala quase certamente vai atrair dinheiro e empresas de fora.
A capacidade institucional do Irã, enfraquecida por décadas de sanções e agora pela destruição de sua cúpula e de instalações-chave, dificilmente bastará para financiar sozinha uma reconstrução dessa escala. O que segue em aberto é quais atores externos vão pagar e quanto do trabalho as empresas iranianas vão conseguir manter.
E os que prevalecerem trarão seus próprios interesses comerciais e marcos de prestação de contas, e sua própria definição do que significa “reconstruído”. Uma reconstrução liderada pela China segue os sistemas de contratação chineses, emprega empresas chinesas e serve às prioridades estratégicas chinesas — corredores de energia, infraestrutura da Iniciativa Cinturão e Rota, instalações portuárias. Uma reconstrução sob condições americanas segue a lógica de contratação documentada no Iraque. Os interesses comerciais da potência financiadora vão moldar o que será construído, como moldaram no Iraque.
Considere o cenário mais provável. Os interesses estratégicos da China no Irã giram em torno da segurança energética e da conectividade da Cinturão e Rota — acesso ao petróleo e ao gás iranianos e um corredor ligando a China ao Mediterrâneo através do território iraniano. Uma reconstrução chinesa priorizaria infraestrutura energética, instalações portuárias, ligações ferroviárias e os grandes projetos físicos em que as construtoras estatais chinesas são especializadas. Gerentes e engenheiros chineses ocupariam os cargos técnicos de chefia. As contratações passariam por canais comerciais chineses. O padrão está documentado nas empresas chinesas na África: os trabalhadores locais compõem a grande maioria da força de trabalho, mas sua proporção cai acentuadamente entre os altos gerentes e engenheiros.
Um cenário sob condições americanas seria diferente nos detalhes e idêntico na estrutura. A reconstrução americana priorizaria os setores que servem aos interesses estratégicos dos EUA: contenção nuclear, arquitetura de segurança e mercados regionais de energia. Também passaria por sistemas de contratação cuja lógica foi documentada no Iraque há uma geração.
Os projetos selecionados serão aqueles que a potência financiadora puder apresentar como concluídos: infraestrutura visível, resultados contáveis, os equivalentes iranianos das usinas do Iraque. O trabalho institucional de que o Irã precisa ficará, no máximo, em segundo plano: estruturas de governança para uma ordem política pós-Khamenei, marcos jurídicos comerciais capazes de atrair investimento, capacidade regulatória e a coesão social que décadas de governo autoritário e de sanções, e agora a devastação militar, corroeram. Nada disso conta como projeto, e por isso pouco disso vai entrar nas listas de projetos.
E a analogia com o Plano Marshall vai aparecer. Alguém vai propor um “Plano Marshall para o Irã”, invocando o único caso em que a reconstrução funcionou para justificar um desenho que reproduz todos os casos em que ela não funcionou. O enquadramento vai converter uma crise institucional em oportunidade de contratos, ocultando que a restrição decisiva do Irã é a capacidade de governança, não o entulho. A analogia será aceita porque lisonjeia os atores que têm a lucrar com ela, assim como foi aceita para o Iraque, para o Afeganistão e para cada reconstrução que seguiu o mesmo desenho até o mesmo resultado.
O registro histórico gera previsões específicas o bastante para serem testadas. Se a reconstrução iraniana seguir o padrão documentado, e nada no posicionamento atual sugere um desvio, ela priorizará grandes obras de infraestrutura visível em detrimento da reconstrução institucional; os contratos irão para empresas não iranianas, sob estruturas de prestação de contas desenhadas em Pequim ou em Washington, não em Teerã; ativos físicos serão erguidos e se deteriorarão por falta da capacidade de manutenção na qual a reconstrução nunca investe; e a atividade econômica gerada irá principalmente para as entidades reconstrutoras, não para a população iraniana. Se a Bósnia e o Kosovo representam a trajetória de longo prazo, o resultado será uma economia dependente de fluxos financeiros externos, e não de capacidade produtiva doméstica.
O Irã tem uma vantagem que o Iraque nunca teve. Sua base institucional, de uma população instruída à capacidade burocrática e ao saber industrial, sobreviveu aos ataques como as instituições iraquianas não sobreviveram à ocupação. Se a reconstrução fosse desenhada para apoiar essa base, o prognóstico seria melhor que o do Iraque. O Irã reúne mais pré-condições do Plano Marshall do que o Iraque jamais reuniu.
Mas essa capacidade só importa se o desenho da reconstrução a mobilizar — se os contratos exigirem empresas iranianas, se a gestão dos projetos desenvolver capacidade iraniana, se a prestação de contas se dirigir a instituições iranianas, e não ao aparato de auditoria da potência financiadora. Nenhum dos quatro atores interessados na obra deu qualquer sinal de querer desenhá-la assim. A China quer corredores de energia e os EUA querem o cumprimento das regras nucleares; a Rússia quer preços altos do petróleo, e os países do Golfo, um rival enfraquecido. Cada um desses objetivos pode ser atendido pelo modelo padrão de reconstrução. Nenhum exige a recuperação institucional do Irã.
O veredito de Bowen, “Não se realizou o suficiente para o volume de recursos gastos”, tornou-se o epitáfio padrão da reconstrução. Aparece em retrospectivas, relatórios de lições aprendidas e artigos de opinião que pedem uma abordagem mais inteligente da próxima vez. A frase pressupõe que realizar era o objetivo.
A economia da reconstrução tem seus próprios beneficiários e suas próprias métricas. Medido por contratos concedidos, projetos concluídos, auditorias aprovadas e dinheiro desembolsado, o empreendimento funciona como foi desenhado, e para as empresas que ficaram com os contratos não foi fracasso nenhum.
A reconstrução no Irã vai acontecer; há dinheiro demais em jogo. O melhor indicador de qual economia esses gastos foram desenhados para construir, melhor do que as intenções dos doadores, os valores comprometidos ou a próxima invocação do Plano Marshall, é a estrutura dos contratos: quem fica com o trabalho, quem define o que significa “pronto” e a quem os projetos concluídos prestam contas.
Essa informação poderá ser conhecida antes da assinatura do primeiro contrato, e boa parte dela já está à vista.
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Mídia
Mesquita Al-Rahman em Bagdá, Iraque – Wikipedia
Principais fontes e referências
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