부티크 강국: 자원의 부가 없는 나라들은 어떻게 엄청난 부자가 되었나

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1962년 물 협정에 따라 싱가포르는 말레이시아 조호르주에서 1,000갤런당 3말레이시아센에 원수(原水)를 사들여 정수한 뒤, 그 일부를 1,000갤런당 50센에 조호르로 되돌려 보낸다. 이 가격은 싱가포르가 영국의 자치 식민지였고 조호르는 1957년 독립한 말라야 연방에 이미 속해 있던 시절에 정해졌다. 그 뒤로 줄곧 외교 마찰의 불씨가 되어 왔다. 협정은 2061년에 만료된다. 어느 쪽이든 1987년에 가격 재검토를 요청할 수 있었으나 말레이시아는 요청하지 않았다. 그리고 개정의 정치적 가능성이 완전히 사라진 적은 없다. 싱가포르가 수십 년 동안 수십억 달러를 들여 해수 담수화 시설과 물 재활용 기반시설, 국내 저수지 확충에 매달려 온 것은 이웃 나라가 계속 이의를 제기하고 어차피 2061년이면 만료되는 조약에 더 이상 공급이 좌우되지 않게 하기 위해서다. 국가 차원의 물 자급은 공식적으로 선언된 전략 목표다. 한 정부가 1,000갤런당 물값을 얼마나 제도적으로 진지하게 다루는지는 그 나라가 느끼는 존립의 취약성을 가늠하는 꽤 믿을 만한 지표다.

2025년 싱가포르의 구매력평가 기준 1인당 GDP는 약 16만 3,000달러로, 미국보다 80% 이상 높았다. 이 나라에는 내세울 만한 광물 매장지도, 석유도 없고, 경작지는 국토의 1%에도 못 미치며, 물의 상당 부분을 자국이 온전히 통제하지 못하는 조약에 기대어 이웃 나라에 오랫동안 의존해 왔다. 천연자원이라는 직관적 장부로 따지면 이 나라는 빈털터리다.

반면 나이지리아는 세계 최대급의 확인 석유 매장량을 보유하고 있다. 2024년 기준 약 375억 배럴로, 아프리카에서는 리비아에 이어 두 번째, 세계에서는 대략 10위나 11위에 해당한다. 상당한 천연가스 매장량과 넓은 농지, 그리고 큰 국내시장을 이룰 만큼 많은 인구도 갖추었다. 2025년 1인당 GDP는 명목 달러 기준 약 1,200달러, 구매력평가 기준 약 9,500달러였다.

구매력평가 기준으로 대략 17배, 명목 달러 기준으로 약 80배에 이르는 두 나라의 격차는 부패나 불안정, 무능한 지도력, 잘못된 정책을 들먹이는 것만으로는 제대로 설명되지 않는다. 그런 설명은 현상을 기술하는 차원에서는 정확하지만 질문을 다른 자리로 옮겨 놓을 뿐이다. 왜 나이지리아에서는 수십 년간의 석유 부 속에서 부패와 불안정이 지속되었고, 왜 싱가포르는 그 대신 제대로 작동하는 제도를 세웠는가? 현명한 지도력, 좋은 정책이라는 표준적 답변은 설명해야 할 현상에 이름을 붙였을 뿐이다. 리콴유는 좋은 결정을 내렸고, 나이지리아 정부들은 나쁜 결정을 내렸다. 그러나 그 관찰 자체가 다시 설명을 요구하며, 그 설명은 구조적이다.

국부의 원천을 자원 부존에서 찾는 이론은 개발경제학에서 가장 직관적인 생각 가운데 하나다. 값진 천연자산을 지닌 나라는 그렇지 못한 나라보다 발전하기에 유리한 위치에 있어야 마땅하다. 이 직관은 여러 세대에 걸쳐 정책과 공여 체계를 빚어 왔다. 그런데 체계적으로 들여다보면 증거는 흔히 이 관계를 뒤집는다. 그 역전 자체가 설명을 요구할 만큼 일관되게, 충분히 많은 나라에서 나타난다. 자원이 확실히 부로 이어진다면 싱가포르와 나이지리아는 서로 자리를 바꿨을 것이다.

틀린 이론

천연자원이 경제 발전을 낳는다는 직관에는 수긍할 만한 논리가 있다. 석유가 있는 나라는 팔 것이 있다. 그 판매 수입으로 도로와 학교와 병원을 지을 수 있다. 도로와 학교와 병원은 생산성을 높인다. 전후 개발경제학은 이를 이른바 “빅 푸시(big push)” 전통으로 정식화했다. 폴 로젠스타인로단이 1943년에 펼친 주장과 결부된 이 생각에 따르면, 개발도상 경제가 저수준 균형에서 벗어나려면 대규모의 조율된 투자 계획이 필요했고, 그의 제안에서 그 재원은 주로 국제 차관으로 조달될 것이었다.

자원이 풍부한 나라로서는 원자재 수출 수입이 그런 자본을 곧바로 대 줄 공급원처럼 보였다. 이 이론이 놓친 것은 시간이 흐르며 되먹임이 어느 방향으로 작동할 것인가였다.

1995년 제프리 삭스와 앤드루 워너는 1971년부터 1989년까지 많은 나라를 표본으로 삼아 천연자원 풍부도와 경제성장의 관계를 측정했다. 1971년 GDP 대비 천연자원 수출 비중을 부존의 척도로 삼은 그들은 강하고 통계적으로 유의한 음의 상관관계를 발견했다. 기간 초에 자원이 풍부했던 나라일수록 성장이 느렸다. 이 결과는 미미하지도 허약하지도 않았고, 수많은 통제 변수를 넣어도 살아남았다. 리처드 오티가 그보다 2년 전 널리 알린 표현인 “자원의 저주”는 이제 국가 간 측정치를 갖게 되었다.

이 결과는 이후 재현되고, 반박되고, 다듬어졌다. 일부는 분석 기간이나 표본, 인과적 해석을 문제 삼았고, 다른 이들은 척도 자체를 문제 삼았다. 현재 학계의 입장는 대략 이렇다. 자원의 저주는 실재하지만 맥락에 좌우된다. 가장 널리 받아들여지는 설명은 제도를 거친다. 그리고 자원이 풍부한 나라가 발전하느냐 정체하느냐는 자원의 부가 도래하는 시점의 거버넌스 수준에 크게 달려 있다. 자원의 부는 모든 제도적 환경이 감당할 수는 없는 구조적 압력을 만들어 낸다.

여기서 다루는 나라 가운데 천연자원이 말 그대로 전혀 없는 나라는 없다. 스위스에는 상당한 수력발전 능력이 있다. 네덜란드에는 흐로닝언 가스전이 있었다. 룩셈부르크는 초기의 부를 부분적으로 철광석 매장지 위에 쌓았다. 중요한 기준선은 재정적인 것이다. 국가가 주로 자원 지대(地代)로 재정을 꾸릴 수 있어서, 세금을 걷고 행정 역량을 키우고 책임성을 유지해야 하는 재정적 압박에서 벗어날 수 있는가? 스위스의 수력은 국내 에너지 투입물이다. 그것은 규모가 커졌을 때 정부가 국민에게 세금을 걷지 않아도 되게 해 주는 종류의 수출 지대를 낳지 않는다. 네덜란드의 가스전은 그런 종류의 지대를 낳았지만, 그것을 받은 국가는 제도적 토대가 발견 이전부터 마련되어 있던 나라였다. 룩셈부르크의 철광석은 중요했지만 경제 전체에 비해 재정 모델을 이룰 만큼 컸던 적은 한 번도 없다.

삭스-워너 논쟁

1995년 삭스-워너 논문은 지금도 개발경제학에서 가장 많이 인용되는 글 가운데 하나지만, 그 견고성은 여러 방향에서 의문시되어 왔다. 크리스타 브룬슈바일러와 에르빈 뷜터는 GDP 대비 자원 수출 비중이 측정하는 것은 풍부도가 아니라 의존도이며, 자원을 많이 수출한다는 것은 그 나라가 자원을 풍부하게 타고났다는 뜻이라기보다 다른 대안이 없다는 뜻일 수 있고, 의존도는 흔히 다른 부문에서 발전이 실패한 결과라고 주장했다. 자원의 부를 수출 집약도가 아니라 추정 자원 매장량으로 측정하면 음의 관계는 사라진다. 그들의 회귀분석에서 자원 풍부도는 더 빠른 성장 및 더 나은 제도와 연관되었고, 자원 의존도는 성장에 측정 가능한 영향을 미치지 않았다. 1971~1989년이라는 시간 창은 석유 파동이나 외채 위기처럼 일반화하기 어려울 수 있는 특정 국면을 담고 있기도 하다. 현재 학계의 입장은 자원의 부가 제도적 위험을 낳는다는 점은 받아들이되 원래의 인과 설정이 완전히 입증되었다고 보지는 않으며, 저주는 제도를 매개로 작동하고 결과를 결정하는 것은 맥락이라고 본다.

거버넌스의 덫

원자재 지대로 재정을 꾸릴 수 있는 정부는 국민에게 세금을 걷을 필요가 없다. 국민에게 세금을 걷지 않는 정부는 과세를 정당하게 만들고 납세를 합리적인 선택으로 만드는 행정적·법적·규제적 기반시설을 구축할 유인이 구조적으로 약하다. 제도의 침식은 특정한 재정 구조에서 논리적으로 뒤따르는 결과이며, 이를 설명하는 데 잘못된 선택이나 도덕적 결함을 끌어들일 필요는 없다.

하젬 베블라위는 렌티어 국가의 네 가지 구조적 특징을 제시했다. 경제에서 지대 상황이 지배적이다. 경제가 상당한 외부 지대에 의존하므로 강한 국내 생산 부문이 필요하지 않다. 인구의 극히 일부만이 지대 창출에 관여하고 대다수는 그것을 분배하거나 사용하는 일에 종사한다. 그리고 정부가 그 외부 지대의 주된 수취인이다. 이런 배치에서 특정한 종류의 정치적 협약이 생겨난다. 국가는 거두어들이는 대신 나누어 준다. 시민은 내는 대신 받는다. 과세가 요구하는 책임 관계(당신이 내면 나는 성과를 내고, 내가 성과를 내지 못하면 당신은 납부를 보류한다)는 국가가 정치적 순응의 대가로 혜택을 제공하는 분배 관계로 대체된다. 이 협약은 양쪽 모두에게 구조적으로 합리적이며, 그 재정 모델에서 예측대로 따라 나온다.

나이지리아는 이 구조적 논리가 실제로 작동하는 모습을 보여 준다. 1970년대 중반의 석유 붐부터 2014년 가격 폭락에 이르기까지, 석유는 연방 징수 세입의 대체로 약 60~80%를 차지했고 정점기에는 80%를 넘었다. 가격과 생산량이 떨어지면서 2015~2022년에는 그 비중이 약 44~63%로 낮아졌다. 부패 통제에서 정치적 안정에 이르는 국제 거버넌스 지표에서 나이지리아는 데이터가 있는 대부분의 해에 대부분의 항목에서 하위 사분위에 머물러 왔다. 석유 수입은, 세금을 내는 국민에게서 그 돈을 벌어들이기보다 나누어 주는 일을 중심으로 시간이 흐르며 스스로를 조직해 간 국가로 흘러들었다. 그 재정 구조는 제도적 취약성을 고착시켰고, 그 취약성은 수십 년에 걸쳐 정치경제의 기본 작동 방식으로 깊어졌다. 이 되먹임이 일단 돌기 시작하자, 개별 지도자가 개혁을 시도할 때조차 개혁은 구조적으로 어려웠다. 이 재정 논리는 비슷한 조건으로 짜인 어떤 국가에든 똑같은 힘으로 적용된다.

베네수엘라도 유사한 사례다. 20세기 중반 석유 수입에 힘입어 라틴아메리카에서 가장 부유한 나라 가운데 하나였던 이 나라는 렌티어 재정 모델이 뿌리를 내리고 마침내 유일하게 남은 모델이 되면서 제도의 질과 생활수준이 붕괴하는 일을 겪었다.

그렇다고 이 중 어느 것도 결정론적이지는 않다. 노르웨이는 1969년에 석유를 발견했고, 세계 최고 수준의 거버넌스 점수를 유지해 왔으며, 수입을 정부연기금-글로벌에 적립해 왔다. 노르웨이는 대표적인 예외이고, 다이아몬드 수입을 40년에 걸친 고속 성장으로 바꿔 놓은 보츠와나는 개발도상국 가운데 가장 잘 알려진 예외다. 그러나 노르웨이가 예외인 까닭은 석유가 들어오기 전에 이미 제도가 발전해 있었기 때문이다. 그 제도는 강한 노동조합 조직, 의회의 책임성, 그리고 자원의 부보다 여러 세대 앞서 존재한 사회민주주의적 통치 구조를 갖춘 조세국가의 재정사회학에서 자라났다. 석유 기금의 설계 자체가 그 선행 제도의 산물이었다. 노르웨이는 발견 시점의 제도적 질이 결과를 매개한다는 증거이며, 가장 유리한 조건에서조차 그 매개에는 능동적이고 지속적인 제도적 노력이 필요하다는 증거다.

노르웨이: 예외인가, 본보기인가?

노르웨이가 석유의 부를 성공적으로 관리한 것은 특정한 역사적 순서 위에 서 있다. 석유가 발견되기 전에 세워진 강한 제도, 재정적 책임성이 확립된 기존의 스칸디나비아 사회민주주의 국가, 그리고 1990년 이후 석유 기금의 의도적인 제도 설계가 그것이다. 2026년 중반 기준 약 2조 3,000억 달러에 이르며 세계 최대의 국부펀드로 널리 인정받는 정부연기금-글로벌은 국내 재정정책을 유가 변동으로부터 차단하도록 명시적으로 설계되었다. 수입은 기금으로 들어가고, 정부는 장기적으로 기금의 기대 실질 수익만 지출하도록 되어 있다. 이 기금은 해외에만 투자하는데, 이는 국내 경제에 미치는 네덜란드병 효과를 억제하는 데 도움이 된다. 다만 IMF는 이 기금이 비석유 경제를 완전히 보호하지는 못했다고 본다. 노르웨이의 사례는 자원이 풍부한 개발도상국의 모델로 자주 거론되지만, 노르웨이가 미리 갖추었던 제도적 질이 없는 국가에 이 모델을 이식할 수 있다는 증거는 빈약하다.

결핍의 규율

싱가포르, 스위스, 룩셈부르크에서 작동하는 메커니즘은 특정한 조건에 달려 있으며, 더 강한 주장을 내놓기 전에 그 조건부터 짚어 두어야 한다. 계몽된 지도력은 그 조건에 들어가지 않는다.

이 메커니즘은 보편적으로 작동하지 않는다. 자원이 빈약하면서 작은 규모, 대외 무역 지향, 지리적·입지적 무역 이점, 충분한 기본 국가 역량마저 갖추지 못한 나라는 같은 길을 걷지 않는다. 광물이나 탄화수소로 버는 것이 거의 없는 사하라 이남 아프리카의 내륙국들은 원자재 지대의 부재가 낮은 소득 및 제한된 국가 역량과 공존할 수 있음을 보여 준다. 말라위가 분명한 예다. 이 나라의 수출은 담배가 지배하고, 풍부한 흑연·티타늄·우라늄·희토류 매장지는 지금까지 거의 수입을 내지 못했으며, 2025년 1인당 GDP는 약 670달러였다. 결핍만으로는 아무것도 생겨나지 않지만, 특정한 조건 아래서 결핍은 특정한 재정적·제도적 압력을 만들어 낸다. 그 압력이 제도 발전으로 이어지느냐는 국가가 실패하는 대신 그 압력에 생산적으로 대응할 역량을 갖추었느냐에 달려 있다.

그런 조건이 충족되는 곳에서 메커니즘은 다음과 같이 작동한다. 원자재 지대를 거둘 수 없는 국가는 세금을 거두어야 한다. 재정적 생존이 거기에 달려 있기 때문이다.

조지프 슘페터는 1918년 조세국가의 위기를 다룬 논문에서 이런 재정적 필요의 분석적 중요성을 짚어 냈다. 재정을 거두는 방식이 국가의 성격 전체, 즉 그 행정 기구와 시민사회와의 관계, 제도적 형태를 빚어낸다는 것이다. 찰스 틸리는 「조직범죄로서의 전쟁 수행과 국가 형성」에서 이 논증을 한층 밀고 나갔다. 외부의 적과 벌이는 전쟁을 자국민에 대한 과세로 충당해야 하는 국가는 그 세금을 거둘 행정 기구를 구축하고, 바로 그 기구가 더 넓은 의미의 통치 기반시설이 된다는 것이다. 세금을 걷어야 하는 국가는 시간이 흐르며 정치적 압력 속에서 과세를 정당하게 만들고 납세를 합리적인 선택으로 만드는 법적·행정적·규제적 기반시설을 구축하지 않을 수 없다. 이 압력은 산술적이다. 납세를 이끌어 내지 못하는 정부는 통치할 만큼 충분히 거두지 못한다.

두 번째 압력이 뒤따른다. 지대가 아니라 세금으로 살아가는 작고 무역 의존적인 국가는, 생활수준에서 즉각적이고 눈에 띄며 정책 탓임이 분명한 비용을 치르지 않고서는 비효율적인 국내 산업을 높은 관세 장벽 뒤에 보호할 수 없다. 작은 개방경제에서 시민은 세계시장의 가격 수용자다. 보호무역은 장기적으로 실행 가능한 전략이 아니며, 경쟁력은 정치적 지속 가능성의 조건이 된다. 2025년 싱가포르의 상품·서비스 교역 총액은 GDP의 약 320%에 달했다. 정책은 그 방향으로 밀어붙였지만, 산술은 결코 선택 사항이 아니었다. 이 경제에는 기댈 국내 자원 기반이 없고, 생활수준은 전적으로 세계에 내놓는 것의 가치에 달려 있다.

그로부터 세 번째가 뒤따른다. 경쟁력이 외국 자본과 다국적 기업의 사업장, 국제 금융 서비스를 끌어들이는 데 달린 작은 국가는, 국내시장 규모라는 지렛대를 가진 큰 국가라면 굳이 제공하지 않아도 되는 법치의 보장을 제공해야 한다. 싱가포르의 법원이 계약을 믿을 만하게 집행하지 못하거나, 규제 환경이 예측 불가능하거나, 관료가 수탈적으로 부패해 있다면, 이 나라 경제의 큰 몫을 차지하는 금융 서비스 사업장과 물류 기업들은 홍콩이나 두바이, 네덜란드로 옮겨 간다. 국가의 세입 기반은 국제적으로 이동하는 자본이 다른 대안 대신 택할 만한 제도적 환경을 유지하는 데 달려 있다. 싱가포르는 제도의 질을 시장 규모나 자원의 부, 전략적 군사 우위로 메울 수 없으며, 그 제도의 질은 이 나라가 내놓을 수 있는 유일한 지속적 제안이다.

네 번째는 산업 부문에 관한 것이다. 공급할 수 없는 원자재 시장에서 경쟁할 수 없는 자원 빈국은 금융, 물류, 제약, 전문 제조업 같은 고부가가치 교역 부문 쪽으로 구조적 압력을 받는다. 이들은 계약의 신뢰성, 규제의 예측 가능성, 법치 기반시설에 가장 민감한 산업이다. 이 과정은 선택의 과정이다. 국제적으로 이동하는 고부가가치 산업이 요구하는 제도적 환경을 발전시킨 나라는 그 산업을 끌어들였고, 나머지 나라들은 그러지 못했다. 싱가포르, 스위스, 룩셈부르크에서 보이는 서비스 부문과 지식경제로의 특화는 수십 년에 걸쳐 작동한 제도적 선택 과정의 부문별 결과다. 각 단계에서 필요한 제도적 역량을 구축하지 못한 국가는 경제활동을 잃고, 정체하거나, 무너졌으므로, 우리가 보는 사례들은 살아남은 자들이다.

제임스 C. 스콧은 국가의 가독성, 즉 사회를 측정 가능하고 과세 가능하며 행정적으로 가시적인 대상으로 만드는 능력을 모든 종류의 국가 역량의 전제 조건으로 규정했다. 이 논점은 일반화된다. 재정적 필요 때문에 자국 경제에 대한 가독성을 확보할 수밖에 없었던 국가는, 더 운 좋은 국가들이 미룰 수 있었던 행정 기반시설을 구축했다.

네 가지 사례

싱가포르, 스위스, 룩셈부르크는 서로 다른 출발점에서, 서로 다른 제도적 형태를 거쳐 이 메커니즘을 보여 준다. 네덜란드는 분석상 다른 역할을 맡는다. 지대 위에 세워지지 않은 환경에서조차 자원 지대가 렌티어 역학을 끌어들인다는 것을 보여 주는 스트레스 테스트로서다.

싱가포르. 1965년 이 섬이 2년간의 정치적 갈등과 비밀리에 협상된 분리를 거쳐 밀려나듯 말레이시아 연방을 떠났을 때, 싱가포르에는 배후지도, 천연자원도, 경제적 생존 가능성의 뚜렷한 근거도 없었다. 경제개발청은 분리 4년 전인 1961년 산업화를 이끌기 위해 설립되어 있었다. 1965년 이후 이 기구는 그 구조적 문제의 제도적 표현이 되어, 수입 대체에서 수출 지향 외국인 투자자 유치로 방향을 틀었다. 국가는 그 주위에 나머지 제안들을 갖추어 나갔다. 후견 네트워크가 경제적으로 치명적이었을 환경에서의 능력주의 채용, 외국인 투자 시장에서 스스로 값을 너무 높게 매겨 밀려날 여유가 없던 국가에서 부패행위조사국(1952년 설립)과 1960년 부패방지법을 통한 공격적인 반부패 집행, 그리고 싱가포르를 역내 다른 입지와 저울질하는 다국적 기업에 내놓는 핵심 가치 제안으로서 상업적 목적의 예측 가능한 법치였다. 그 결정을 내린 사람들이 얼마나 덕망 있었든, 이것들은 오차의 여지가 거의 없는 상황에서 존립을 위협하는 재정적 압력에 직면한 국가의 정책적 표현이었다.

복잡한 사정은 싱가포르의 제도 모델에 상당한 권위주의적 특징이 있다는 점이다. 언론의 자유는 제한되어 있다. 국경없는기자회는 2026년 싱가포르를 180개국 가운데 123위로 평가했다. 정치적 야당은 구조적으로 불리한 조건에서 활동한다. 명예훼손법은 대부분의 자유민주주의 체계라면 정치적 책임성과 양립할 수 없다고 볼 방식으로 정부 비판자들을 겨냥해 동원되어 왔다. 싱가포르에 관한 “좋은 거버넌스” 이야기는 상업적 법치와 국가의 행정 역량에 관해서는 정확하지만, 자유주의적 의미의 정치적 통치에 관해서는 훨씬 덜 정확하다. 결핍의 메커니즘이 싱가포르에서 만들어 낸 제도 발전은 부분적이었다(경제적 목적으로는 고품질이고, 정치적 목적으로는 제한적이었다). 그리고 이런 배치는 자유주의 개발 이론에서 흔한 가정, 즉 경제 제도의 질과 정치적 책임성이 반드시 함께 발전한다는 가정에 도전한다.

스위스. 내륙국이고 산악 지대이며, 지대를 낳는 수출품이 아니라 국내 에너지 투입물로 기능하는 수력발전 능력 말고는 이렇다 할 광물 부존이 없는 스위스의 부는 자원 부존이라는 렌즈로 보면 구조적으로 설명이 되지 않는다. 취리히와 제네바에 본거지를 둔 금융 부문과 바젤에 뿌리내린 제약 클러스터가 지배적인 수출 산업이다. 2023년 스위스의 제약 및 관련 생명과학 제품은 상품 수출(귀금속·보석 제외)의 약 38.5%를 차지했다. 두 산업 모두 계약의 신뢰성, 규제의 예측 가능성, 정치적 중립성에 가장 민감한 산업에 속한다. 본국 정부들이 서로 불신하는 국제적으로 이동하는 자본에 작은 국가가 열려 있도록 해 주는 것이 바로 이런 조건들이다. 스위스가 2017년 세무 정보 자동 교환을 도입하기 전까지는 은행 비밀주의도 이 목록에 들어 있었다.

스위스의 연방주의와 직접민주주의가 중요한 것은 정책 약속의 신뢰성을 장기간 유지하는 장치이기 때문이다. 권력을 칸톤들에 분산하고 주요 사안을 국민투표에 부치는 헌법 체계는 장기적인 사업 약속을 위험하게 만드는 급격하고 자의적인 정책 변경에 구조적으로 저항한다. 그리고 그 저항은 더 중앙집권적인 체제들이 좀처럼 흉내 내기 어려운 방식으로 국제적으로 이동하는 자본에 가치를 지닌다.

룩셈부르크. 이 그룹에서 구조적 적응의 가장 선명한 사례이자, 제도 발전이 미덕의 자연스러운 결과라는 생각을 가장 분명하게 반박하는 사례다. 1960년 철강은 룩셈부르크 GDP의 약 30%를 차지했다. 1975년에 시작된 철강 위기로 이 산업이 1980년에는 GDP의 약 12%, 2011년에는 2%로 쪼그라들자, 룩셈부르크는 경제 모델을 새로 발명하거나 쇠퇴하거나 둘 중 하나였다. 철강을 대신해 지배적 부문이 된 금융 중심지는 이미 10년 넘게 모습을 갖추어 가고 있었고, 특정한 규제 선택들을 통해 세워졌다. 유리한 1929년 지주회사법(유럽연합 집행위원회가 불법 국가 보조라고 판정한 뒤 2006년부터 2010년 사이에 단계적으로 폐지되었다), 차익거래 기회를 만들어 낸 조세조약망, 그리고 S.G. 워버그가 최초의 유로본드를 주선했을 때 룩셈부르크가 선택받는 장소가 될 만큼 유연한 규제 환경이 그것이다. 그 첫 유로본드는 1963년 7월 룩셈부르크 증권거래소에 상장된 아우토스트라데 채권이었다. 이 초기의 자리 잡기에서 네트워크 효과가 복리처럼 불어났다.

룩셈부르크의 제도적 질은 실재하지만, 그 이야기에는 제도적 미덕만큼이나 규제 차익거래가 담겨 있으며 도덕적으로 공과가 더 뒤섞여 있다. 이 나라의 금융 부문은 큰 국가들이 굳이 억누를 가치를 느끼지 못할 만큼 작았다는 점, 유럽 규제 체계 안에 있으면서 그 안에서 최적화했다는 점, 그리고 유동성과 법적 기반시설이 스스로를 강화하는 시장에서 일찍 자리를 잡은 데서 오는 누적적 이점의 덕을 보았다.

네덜란드(스트레스 테스트). 네덜란드는 나머지 세 사례와 구조적으로 다른 출발점에서 자원의 부와 마주했다. 로테르담은 1959년 흐로닝언 가스전이 발견되기 전부터 이미 라인강 회랑의 화물을 처리하며 유럽 내륙 교역의 주된 관문 노릇을 하는, 유럽의 지배적인 물류 허브였다. 그 지위를 수십 년간 지켜 온 로테르담은 1962년부터 2004년까지 연간 화물 톤수 기준 세계에서 가장 분주한 항구 자리를 차지하게 된다. 암스테르담의 금융·보험 시장은 근대 초기의 무역 금융에 기원을 두고 있어서, 네덜란드 금융 부문은 세계에서 가장 오래 끊임없이 운영되어 온 금융 체계 가운데 하나다. 제도적 토대는 무역 의존적이고 과세에 기반한 것이었다. 상인과 무역에 세금을 매겨 재정을 꾸리는 국가로, 원자재 지대는 끼어들지 않았다.

흐로닝언 가스 발견은 이를 부분적으로, 그리고 일시적으로 바꿔 놓았다. “네덜란드병”이라는 용어는 1977년 11월 『이코노미스트』가 그때 벌어진 일을 묘사하려고 만들어 냈다. 가스 수출 수입이 휠던의 가치를 끌어올려 국제시장에서 네덜란드 공산품과 교역 가능한 서비스의 비용을 높였고, 제도적 기반이 떠받치도록 설계된 바로 그 부문들에서 경쟁력을 잠식했다. 이 병은 주로 자원 지대가 다른 교역 부문을 밀어내는 환율과 임금의 메커니즘을 통해 작동한다. 부패나 거버넌스 실패는 그 일차적 원인이 아니다.

네덜란드는 1980년대에 회복했다. 주로 임금 억제에 관한 1982년 바세나르 협약과 지속적인 재정 건전화 덕분이었다. 그동안 흐로닝언은 40년을 더 생산을 이어 가다가, 채굴로 인한 지진 탓에 2024년 4월 법에 따라 폐쇄되었다. 회복이 가능했던 것은 제도적 기반이 자원 국면보다 먼저 존재했고 구조적으로 그보다 더 깊었기 때문이다. 네덜란드 사례가 보태는 것은 구체적이다. 자원의 저주 가운데 경쟁력 잠식형은 잘 통치되는 국가에서조차 작동한다. 네덜란드는 그 만남을 견뎌 낼 역량이 있었고, 그런데도 부담을 느꼈다. 그런 선행 제도적 토대 없이 석유 수입과 마주한 나이지리아는 회복하지 못했다.

싱가포르의 권위주의적 특징

싱가포르는 법치, 부패 통제, 계약 집행, 정부 효과성에 관한 세계 순위에서 꾸준히 최상위권에 든다. 반면 언론 자유 순위에서는 하위 3분의 1에 머물며, 프리덤하우스로부터는 “부분적 자유” 등급을 받는 데 그친다. 이 나라의 정치 체제는 1959년 이래 인민행동당이 지배해 왔다. 야당들은 선거구 획정, 명예훼손 소송, 정치 집회 제한 등 구조적으로 불리한 조건 속에서 활동한다.

사례들이 가르쳐 주지 않는 것

싱가포르, 룩셈부르크, 스위스에서 제도 발전을 낳은 구조적 조건은 정책 선택으로 재현할 수 있는 것이 아니었다. 그것을 그렇게 묘사한다면 심각한 잘못이 될 것이다.

싱가포르는 인도양과 남중국해를 잇는 주요 해상 항로이자 2025년 상반기 전 세계 해상 운송 석유의 약 29%가 지나간 믈라카 해협의 남쪽 끝에 자리한다. 세계 해운망 속의 그런 위치는 다른 곳에서 법으로 만들어 낼 수 있는 것이 아니다. 그것은 정책의 성취라기보다 전제 조건이었다. 그 위치가 무역 기반 발전을 가능하게 했고, 무역 원활화를 위한 제도적 투자를 경제적으로 합리적인 선택으로 만들었다. 스위스의 금융 신뢰도는 수 세기에 걸친 정치적 중립, 축적된 조약 관계, 그리고 법적 보호가 오랜 기간 믿을 만하게 집행되는 환경에서 예금자 신뢰가 복리처럼 쌓인 결과다. 그런 경로 의존적 이점은 빠르게 모방할 수 없다. 한 개발도상국이 내일 금융 중심지가 되기로 결심한다 해도 한 세대 안에 제네바를 재현하지는 못할 것이다. 룩셈부르크의 유로본드 시장이 성공한 데는 1960년대에 그것이 충분히 작아서, 유럽의 큰 국가들이 억누를 만큼 중대한 경쟁 위협으로 여기지 않았던 덕도 있다. 룩셈부르크가 차지한 규제 공간이 열려 있었던 것은 부분적으로 그 나라의 작은 규모 때문이었다. 그런 기회는 더 이상 같은 형태로 존재하지 않는다.

앞 절에서 설명한 메커니즘은 대부분의 개발도상국이 빠르게 갖출 수 없는 특정한 전제 조건을 지닌 국가들에서 작동했다. 지리적·입지적 무역 이점, 재정적 압력에 생산적으로 대응할 만한 충분한 기본 국가 역량, 그리고 무역 기반 경쟁을 가능하게 한 규모와 경제구조다. 사하라 이남 아프리카의 자원 빈약한 내륙국들은 이런 전제 조건 없이 재정적 압력에 직면한다. 그곳에서 결핍은 제도 발전 대신 정체와 취약성을 낳았다. 메커니즘은 그런 조건이 이미 갖춰진 곳에서만 작동하며, 그 조건은 문화나 의지로 마련할 수 없는 지리와 규모, 국가 역량의 문제다.

이는 개발 정책에 불편한 함의를 던진다. 자원 채굴로 가장 큰 혜택을 볼 가능성이 높은 나라는 그것을 잘 관리할 제도적 질을 갖춘 나라들이다. 다시 말해 자원의 부는 그것이 가장 덜 필요한 나라에 가장 쓸모가 있다. 아세모글루와 로빈슨은 한 나라가 부존자원을 생산적으로 활용할 수 있느냐를 결정하는 것은 포용적 제도이며, 결과를 좌우하는 것은 부존자원 자체가 아니라고 주장해 왔다. 그 함의는 제도의 질이 선행 변수라는 것이다. 강한 제도를 갖춘 나라는 자원이 있든 없든 발전할 것이다. 강한 제도가 없는 나라는 자원이 있든 없든 고전할 것이다. 이 틀에서 자원의 부는 기존 제도적 조건을 증폭한다. 제도가 강한 곳에서는 도움이 되고, 약한 곳에서는 부식 작용을 한다.

세입원과 책임성 사이의 관계는 구조적이며, 개발 정책의 사고가 가장 시급히 갱신되어야 할 지점이 바로 여기다. 석유든 가스든 광물이든 대규모 대외 원조든 지대로 재정을 꾸리는 국가는 앞 절에서 설명한 렌티어 국가들의 재정적 정치경제의 한 형태에 직면한다. 생산적 경제로부터 세입을 거두는 방식이 어떻게 짜여 있는지는 손대지 않은 채 국부펀드 설계, 반부패 입법, 자원 계약 투명성 같은 세입 관리에 집중하는 개발 정책은 렌티어 역학을 재생산할 위험이 있다. 그 역학을 낳는 것은 국가가 무엇을 파느냐가 아니라 국가와 납세자의 관계이기 때문이다.

원조 의존과의 유사성은 논란의 여지가 있지만 분석적으로는 진지하게 다룰 만하다. 데버라 브로티검과 스티븐 낵은 사하라 이남 아프리카에서 높은 수준의 대외 원조가 거버넌스의 질 저하와 연관되어 있음을 발견했다. 책임성이 약해지고, 비효율적 제도를 개혁할 압력이 줄며, 관료제가 국내 납세가 아니라 외부 이전을 중심으로 짜였다는 것이다. 모스, 페테르손, 반더발레는 리뷰 에세이에서 이 논증을 확장했다. 원조 의존 정부는 렌티어 국가와 유사한 재정 구조를 보이며, 국내 과세가 아니라 외부 이전으로 재정을 꾸리므로 자국 시민과의 책임 관계를 유지할 유인이 줄어든다는 것이다. 담비사 모요는 훗날 이 논증의 한 갈래를 대중화했고, 더 넓지만 더 논쟁적인 반응을 얻었다. 동료 심사를 거친 증거는 효과의 크기라는 차원에서는 엇갈리지만, 재정적 논리는 일관된다. 자원 지대가 제도 발전을 부식시키는 메커니즘이 과세 관계를 거쳐 작동한다면, 과세를 대신하는 어떤 외부 세입원이든 원리상 비슷한 효과를 낳을 수 있다. 그 논리대로라면 국가가 시민에게서 거둔 돈으로 무엇을 하느냐보다, 애초에 어떻게 돈을 갖게 되었느냐가 더 중요하다. 그보다 앞서 아세모글루, 존슨, 로빈슨은 유럽 정착민 사망률의 차이를 이용해 제도가 장기적 소득 격차의 주된 결정 요인이라고 주장함으로써, 그 논증을 토대에서부터 뒷받침했다.

필요가 짓는 것

다시 물 조약으로 돌아가 보자. 싱가포르가 원수 1,000갤런당 3말레이시아센을 두고 말레이시아와 협상하는 것은, 강제할 수 없는 이웃에 의존하는 작은 국가의 근본적인 지정학적 취약성은 공학적 해법을 아무리 많이 동원해도 사라지지 않기 때문이다. 싱가포르는 해수 담수화 시설에서 매립 사업과 전략적 물 비축에 이르기까지, 경제적 처지가 요구하는 다른 모든 일에 기울이는 것과 같은 제도적 진지함으로 그 취약성을 다룬다.

나이지리아는 그런 구조적 필요에 직면하지 않았고, 석유 지대의 재정 논리는 수십 년 동안 그것을 쌓아야 할 압력을 없애 왔다. 부존과 결과의 끈질긴 역전에는 구조적인 답이 있으며, 그 답은 조건이 붙어 있을 때만 유효하다.

가장 불안한 함의는 자원 부국들에 관한 것이다. 그들은 좋은 정책만으로는 확실히 극복할 수 없는 구조적 역풍에 직면한다. 노르웨이는 이를 해냈다. 다만 특정한 역사적 순서 속에서, 쌓이는 데 여러 세대가 걸린 제도적 전제 조건을 갖추고서 해낸 일이었다. 1966년 독립 당시 세계 최빈국 가운데 하나였다가 독립 1년 뒤 발견된 다이아몬드에 힘입어 1990년대 말부터 중상위 소득국인 보츠와나는 노르웨이 같은 유리한 출발 없이도 예외가 가능함을 보여 준다. 그러나 그런 예외의 목록은 여전히 짧다. 사하라 이남 아프리카 전역과 중앙아시아 및 남아메리카 일부에서 지금 상당한 자원의 부를 발견하고 있거나 그것을 내다보는 수많은 개발도상국의 경우, 개발 기구들은 그 구조적 문제에 대한 일반적인 해답을 찾아내지 못했다. 더 나은 계약, 더 투명한 세입 보고, 개선된 국부펀드 설계는 한계적 차원의 실질적 개선이지만, 그것만으로 자원 지대가 만들어 내는 재정적 정치경제가 해소되지는 않는다.

좋은 결정이 구조적 맥락과 무관하게 좋은 결과를 낳는 것은 아니며, 자원이 없다는 사실 자체가 이점인 것도 아니다. 싱가포르가 물 자급을 필요로 한 것은 조약에 의존하는 부담을 감당할 수 없었기 때문이고, 그 필요가 이 나라에 무언가를 짓게 했다. 대부분의 나라는 그런 종류의 필요를 가질지 말지 선택하지 못하며, 그 대신 자원을 얻은 나라들은 대체로 여전히 그 자원이 도움이 되기를 기다리고 있다.

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