從捐款到餐盤：一份口糧是怎麼被砍掉的

本文由英文原文機器翻譯而成。

最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約17分鐘

2025年7月18日，在奈洛比Tribe飯店的一間會議室裡，世界糧食計劃署（WFP）的資深員工Dragica Pajevic在美國總統川普（Donald Trump）麾下一組外援高層顧問面前，擺出一排特百惠保鮮盒。盒裡裝著分量不一的生米、扁豆和油。最大的一盒是2,100大卡，也就是規劃緊急口糧時所依據的每人每日標準數字。下一盒是840大卡，肯亞卡庫瑪（Kakuma）難民營裡五分之一的難民8月將領到的就是這麼多。營內另有三分之一的人只會領到400大卡出頭。最後一個盒子是空的，代表營內將近一半的人：他們什麼都領不到。

ProPublica根據6名熟悉這趟行程人士的說法和政府內部紀錄，重建了那晚的經過，報導指出來客的反應平淡。其中一名訪客始終沒開口，用餐時大半時間都在看手機。當時肯亞約有72萬名難民仰賴WFP活命；美國在2024年提供了1.12億美元，卻在2025年1月毫無預警地切斷了該署在肯亞的經費。

2,100這個數字描述的是一個群體，而不是某一個人。WFP與聯合國難民署（UNHCR）在危機初期、人們沒有其他食物來源時，以它作為規劃口糧的平均值；每個人的實際需求則在這個數字上下浮動。

那頓晚餐15個月後，2026年10月19日，同一個機構宣布在加薩削減援助。WFP在當地以糧食和現金援助的人數，10月為110萬，9月時還有160萬。仍領得到糧食的家庭只拿到半份口糧：糧食包從兩個減為一個，小麥麵粉也換成較小的一袋。WFP在當地的國家主任Shaun Hughes說，這次削減「不是因為我們沒有運送糧食的人道通道；是因為我們沒有經費」。該署代理執行長斯考（Carl Skau）則說：「這純粹是因為我們的經費變少了。」那個月，進入加薩的通道本身也麻煩不斷。以色列在10月14日暫停商業貨物運入該地，並於10月19日宣布將逐步恢復。不過，WFP把這一次的削減歸因於錢。

援助機構能先記錄援助減少了多少，要等到後來才能衡量它對健康的影響。這些影響浮現得晚，分布也不均，又和感染、髒水與戰爭糾纏在一起；記錄它們的調查報導、抽樣調查和模型，各自回答的問題都比眾人真正想問的那一個更窄。卡庫瑪從那場飯店晚宴一路追蹤到2026年，決定和部分後果都有紀錄可查。2026年10月的加薩，目前只有決定。

誰出錢，附帶什麼條件

WFP沒有國家部會那種意義上的預算。它不收會費，也分不到聯合國的分攤會費。平均而言，有60多個國家政府出資支持它，而所有政府的支持都出於自願。它的收入隨著其他國家首都做出的決定起落。

這些決定變化得很快。捐給WFP的款項在2024年共計97.6億美元，2025年為65.2億美元，一年之內少了約三分之一。截至2026年10月19日，2026年的總額為57.2億美元，而這一年還剩10週。下滑的不只是WFP。根據經濟合作暨發展組織（OECD）的初步數據，其發展援助委員會中富裕捐助國政府的援助總額，扣除通膨後在2025年減少23.1%，是有紀錄以來最大的年度跌幅；它們的人道援助則減少了35.8%。

2025年11月，WFP表示，進入2026年時將有3.18億人面臨急性飢餓。該署說，經費削減迫使它只能優先照顧其中約三分之一，也就是1.1億人，所需經費為130億美元；它還警告，實際可能只會收到其中將近一半。需求、計畫涵蓋人數和預期經費，是三種不同的尺度。錢不夠，可能意味著受助的人變少、口糧變小，或援助提早結束。

錢送來時也附帶著指示。2024年，捐給WFP的所有款項中，有78%被嚴格指定用途，由捐助者限定用在特定國家或特定活動上。完全不附條件的只有6%，另有11%算是彈性資金，這個類別也包括捐助者指定給某個區域或某個主題、而非某個國家的款項。彈性資金讓WFP能自行決定一筆捐款用在哪個國家、哪項活動。WFP形容，正是這種資金讓它能立即應變，在指定用途的款項到位之前填補關鍵缺口。當捐助者對某場危機失去興趣，WFP憑自身職權能調往那裡的資源，就只能從這一小筆彈性資金裡撥出，而其他每一場危機也都在爭取這筆錢。

最大的捐助國在2025年底改變了規則。12月29日，美國認捐首筆20億美元，用於2026年的聯合國人道援助，款項將經由聯合國人道事務協調廳（OCHA）統籌撥付，而不是直接交給個別機構。美國警告這些機構「適應、縮編或滅亡」。在日內瓦宣布這筆認捐的美國官員Jeremy Lewin，稱之為一筆首期的定錨承諾，與17個國家掛鉤。他還說，依美方計算，這種集中資金的模式效率約為舊制的兩倍，若以舊方式達到同樣的救命成效，得花將近40億美元。這是關於錢花得值不值得的說法，目前還沒有任何已發表的評估檢驗過它。2026年5月，美國再追加18億美元，使它在這項安排下的總額達到38億美元，涵蓋21個國家。

從認捐到餐盤

附帶條件的錢按自己的時程到位，糧食也有它自己的時程。從捐助者做出決定到一個家庭領到口糧，中間隔著這部機器的三個環節，而每個環節枯竭的方式各不相同。

第一個環節是必須採購和運送的糧食。WFP設立「全球商品管理機制」（Global Commodity Management Facility），就是為了縮短這段路程：在各國辦事處提出需求之前，先把糧食買好。2018年，透過這套機制採購的平均前置時間為34天，比WFP的傳統流程快86天，換算下來，沒有它大約要四個月。預先買好的庫存就像一層緩衝墊，認捐的款項晚到時，能先撐住一段時間。一旦補充庫存的錢停了，這層緩衝墊就會逐漸耗盡。

第二個環節是錢還沒到就先借出去。在內部計畫借貸的機制下，一項計畫可以先動用預撥的經費，預撥的依據是預估捐助者將會撥付的捐款，而這項預估本身就充當擔保品；2024年，WFP以這種方式向57項行動預撥了19億美元。另一個獨立的基金叫「緊急應變帳戶」（Immediate Response Account），在沒有任何預估捐款可依據時，為危及生命的情況預撥經費。它靠捐助者、內部轉撥和還款來補充，2024年募得2.74億美元，目標則是4億美元。這兩種工具都押在未來。預估如果始終沒有變成實際撥款，就沒有東西可以拿來抵借。預撥款能撐過一段延遲，卻無法取代永遠不會來的錢。

第三個環節是現金。現金援助不需要運送糧食，WFP也會用預撥款在捐款確認前先發放現金，但錢一短缺，發放的金額也跟著縮水。2026年10月的加薩，向WFP領取現金的7.5萬個家庭，每月金額從1,250謝克爾減為750謝克爾，也就是從400美元減為240美元。在卡庫瑪，難民原本每月領取現金，用來購買蛋白質食物和蔬菜，搭配WFP發放的米、扁豆和油；這項現金援助在2025年6月終止。

卡庫瑪讓人看到時程斷裂是什麼模樣。2025年1月美國的錢一停，WFP的肯亞行動既來不及尋找其他支持，也來不及進口當年剩下時間所需的糧食。ProPublica報導，經費未能延續，徹底打亂了WFP要在夏季前把糧食運進難民營所需的時間表。5月中旬，美國國際開發總署（USAID）的一份備忘錄警告，若沒有更多經費，WFP在肯亞的口糧將從它所謂正常水準的60%降至20%，讓將近100萬人陷入危險。延續的經費在9月下旬才到。那一年美國的錢共6,600萬美元，比前一年少40%，而且到了第九個月才進帳。

在加薩，警告是公開的，時間點也講得很明白。2026年7月，也就是當地22萬戶口糧減半的那個月，WFP表示，除非有更多經費進來，否則到10月將不得不做更大幅度的削減，並點名捐助疲乏是主要問題。到了10月，削減來了。

2011年的索馬利亞：預警及時，救援太遲

2010年和2011年監測索馬利亞的早期預警系統盡到了職責，緊急狀況及時被偵測出來。斷掉的是「知道」與「救援」之間的連結。在那段期間，隨著人道機構逐步撤出南部大部分地區，部分捐助者也中斷了對這些地區的人道資金，索馬利亞南部的民眾越來越難得到糧食與生計援助。到了2011年7月，聯合國依據糧食安全階段綜合分類（IPC）的標準，宣布數個地區陷入饑荒。此時超額死亡已接近高峰，2011年5月至8月間，每月約有3萬人超額死亡。後來估算死亡人數的研究人員記錄下一項共識：人道回應「大多遲緩且不足」。

剩下的怎麼分

供應管線一旦短缺，總得有人來分配剩下的東西。WFP自己描述那一刻時毫不修飾：各國辦事處被迫排定優先順序，從三種做法中擇一或混合使用，也就是減少口糧、縮短援助期間，或減少受助人數。每一次削減都是這三根槓桿的某種組合，而每一根分攤短缺的方式都不一樣。

卡庫瑪拿到的，是更少的口糧、更久才發一次，而且發給更少的人。WFP把口糧降到難民營史上最低的水準，發放也從每月一次改為兩個月一次。接著它決定，2025年8月，營內約30.8萬人中只有一半能領到糧食。多數人是從口糧卡背面蓋的一個號碼，得知自己落在哪一半。六個月前，2025年2月4日，美國國務卿盧比歐（Marco Rubio）才對記者表示，任何「提供糧食或藥品，或任何能夠救命、且屬即時而緊急」的計畫，都「不在凍結範圍內」。

2026年10月的加薩同時拉了兩根槓桿：每月名單上少了50萬人，仍領取糧食包的家庭則只拿到半份口糧。現金發放也縮水了。提供給無法自行烹煮者的熱食，從每天25萬份減為15萬份；難以抵達地區的家庭，包括住在標示以色列軍事控制範圍的黃線附近的家庭，將改為兩天才拿到一次熱食，不再是每天一次。誰能保住什麼，則是在縮水後的有限資源裡另做的決定。斯考表示，WFP會盡力優先照顧最需要的人，並補充說「這不是一件容易的事」，服務很可能會集中在病患、有營養不良風險的兒童，以及那些「安全受到威脅、經常被迫遷移」的人。WFP也列出一份簡短的清單，說明哪些計畫還能繼續運作。

在蘇丹，主要的槓桿就是口糧本身。2026年9月，在達佛的塔維拉（Tawila）難民營，WFP發放的是半份口糧：原本應該吃兩週的糧食，一個月才發一次。在全國各地流離失所者聚集的奧比德（El Obeid），該署表示，隨著經費枯竭，它「能提供的越來越少」，並優先照顧新到的人。

聽起來最溫和的槓桿是精準分配：依評估出的需求，給不同家戶不同的份量。2026年4月，WFP把孟加拉近120萬名洛興雅難民的援助，從每人每月一律12美元，改為三個級距：在科克斯巴扎爾（Cox’s Bazar）的難民營是12美元、10美元或7美元，在市場物價較高的Bhasan Char則是13美元、11美元或8美元。WFP表示，這項調整並非出於經費考量，卻又把它放在全球經費受限、必須審慎排定優先順序的背景下。WFP說，它的糧食缺口分析顯示，即使是最低級距也能滿足最低糧食需求；它把削減口糧定義為援助低於每日2,100大卡。孟加拉的難民救濟專員Mohammad Mizanur Rahman則說，對洛興雅人而言，這項調整的意義恰恰就是削減口糧。關於最低級距的規模，各方報導說法不一。美聯社4月報導約占難民的17%，IPS通訊社9月則說將近70%的家戶。兩個數字的時間點和計算單位都不同，兩篇報導也都沒有說明兩者如何對得上。

烏干達則顯示，按優先順序分配時，削減可以深到什麼程度。2025年，在該國的難民安置區裡，一些被判定較不脆弱的難民只領到全額口糧的22%。

口糧變薄之後

每一根槓桿都會改變人們鍋裡煮的東西；在查德東部，一再進行的營養調查追蹤了這對兒童生長的影響。2014年，當地難民營原本每人每日提供2,100大卡的一般口糧，因經費受限被削減40%至60%。同一時間，6至23個月大的幼兒開始每天領取少量的營養補充品。一組營養研究人員分析了2010年至2017年間在營區反覆進行的調查。就整段期間而言，發育遲緩（以年齡而言身高太矮）與消瘦（以身高而言體重太輕）的盛行率都下降了。但削減之後，原本正在改善的趨勢放緩甚至逆轉：24至59個月大兒童的年齡別身高，以及較年幼兒童的身高別體重，都是如此。作者的結論是，這項改變對兒童生長造成了不利影響。他們也寫道，無法據此推論因果關係。在不同時間調查不同的兒童，可以看出趨勢在轉彎，卻無法排除2014年營區裡其他所有的變化。

烏干達讓人更貼近地看到餐盤上的變化。WFP追蹤了294戶原屬最脆弱族群、後來援助遭到縮減或被剔除的難民家戶，比較2024年9月與2025年6月至7月的情況。在削減最深的家戶裡，糧食消費分數平均下降了五分之一；這是WFP用來代表家戶糧食安全的替代指標。被追蹤的是WFP在兩輪調查中都追蹤得到的家戶，並非具代表性的樣本。報告也記錄，乳製品的攝取幾乎消失，減少了96.3%，肉、魚和蛋則減少35.6%。

花生缺口

1990年2月至10月間，在馬拉威約28.6萬名莫三比克難民中，通報了約1.8萬例糙皮病，約占6%。糙皮病是缺乏菸鹼酸所致，在這些難民營裡表現為皮膚炎。病例爆發之前，花生已經停發了五個月。花生是口糧中菸鹼酸的主要來源，而UNHCR和WFP當時無法取得花生。相關資料描述的是供應中斷，並未提及任何預算決定。一項病例對照研究發現，每天吃花生能預防這種疾病，擁有菜園和在家自己磨玉米也一樣有保護作用。女性的罹病率是男性的7.8倍。1989年全年的病例數為1,169例。救援人員在1990年8月發放菸鹼酸錠，建議的補救措施包括在國際市場上購買花生，以及強化口糧的營養。隔年，美國疾病管制中心（CDC）指出，包括糙皮病在內的微量營養素缺乏症，已成為仰賴國際救濟取得糧食的難民族群的重大問題。

孟加拉的洛興雅難民營提供了削減前後的比率，但沒有對照組。2023年，WFP在3月把每月餐券從12美元降為10美元，6月再降為8美元，之後自2024年1月1日起恢復為10美元，同年稍後再恢復到12美元。削減之前，約12%的五歲以下兒童有急性營養不良。削減之後，兒童的整體急性營養不良率達到15.1%，超過世界衛生組織（WHO）設定的緊急門檻，也是這些營區有紀錄以來的最高值。同一年還發生了火災、氣旋和水災。營養不良率是在多重衝擊交疊的一年裡上升的，現有紀錄無法把其中一項和其他幾項分開。

飲食之所以攸關存活，是因為營養不足會削弱身體的防禦。據估計，2011年全球五歲以下兒童的死亡中，有45%是由各種形式的營養不足造成，包括胎兒生長受限、發育遲緩、消瘦、維生素A與鋅缺乏，以及母乳哺育不足。在中低所得國家針對五歲以下兒童的10項研究中，同時發育遲緩、消瘦又體重不足的兒童，死亡風險是三者皆無兒童的12.3倍。針對1979至1980年的泰國、1980至1985年的索馬利亞和1984至1985年的蘇丹難民營，一項死亡數據回顧的結論是，大多數死亡原本可以靠足夠的口糧、乾淨的水、麻疹疫苗和口服補液來避免。這些數字沒有一個是在計算口糧削減造成的死亡。它們描述的是，在缺乏食物又暴露於感染的身體裡，風險如何累積，以及為什麼食物只是多道防線中的一道。

每一種證據能證明什麼

如果受害的身體同時還面對感染、髒水和醫療匱乏，問題就變成：到底有什麼是真正算得出來的。

最直接的證據是有紀錄的死亡；在卡庫瑪，這類紀錄主要來自一篇調查報導。ProPublica在2025年12月報導，當年至少有54名兒童在難民營的醫院裡死於營養不良引發的併發症；該媒體在營區採訪時也發現，許多難民，大多是兒童，因為營養不良的身體抵抗不了感染而死。其中一人是七個月大的Santina。2025年6月，她的家人每人每天分配到630大卡。她的母親奶水不再足夠。Santina被診斷出消瘦症，也就是營養不良中嚴重消瘦的類型，接著併發肺炎，最後死亡。國際救援委員會（IRC）一名身兼醫師與營養專家的人員表示，假如她沒有營養不良，幾乎可以肯定會活下來。2025年5月6日，美國駐奈洛比大使館曾發電報指出，糧食援助減少「已經是造成數人死亡的因素之一」。一名美國國務院高層官員則告訴ProPublica，沒有任何人因外援削減而死。這份紀錄裡有具名的死亡、臨床醫師的判斷、政府自己的電報，以及一口否認。它也大多出自單一媒體在單一難民營的報導。美聯社2025年6月在卡庫瑪採訪時證實口糧已經減半，營內最大醫院的一名營養官員也告訴美聯社，4月有15名兒童在該院死亡，高於平時每月平均的5名。

另一種方法是事後清點整個群體的死亡人數。針對2010年10月至2012年4月的索馬利亞中南部，研究人員估計約有25.8萬人超額死亡，其中13.3萬人是五歲以下兒童；這是在同一地區、同一期間預期的約29萬人死亡之外多出來的。超出預期的死亡，估計相當於該地區五歲以下兒童的10%。這項估計在2013年5月發布，距該期間結束約一年。作者無法把死亡人數的任何部分歸因於單一原因，而是把它視為乾旱、人道援助減少、糧價高漲和內部衝突的綜合影響。這種方法能為整個群體得出一個站得住腳的數字，但來得晚，而且是所有原因加在一起的結果。

模型則是向前看。有一個模型以2001年至2021年間USAID在133個國家的全部資助為基礎，推估在其大幅削減經費的情境下，到2030年將額外多出1,400萬人以上死亡，不確定區間約為850萬至1,970萬人。它涵蓋USAID資助的一切，因此並不是口糧削減的統計，而且它是有條件的推估，不是實際清點。ALNAP在回顧人道系統現況時，形容全球針對2025年經費削減所做的模型推估帶有「不同程度的確定性」。

危機還在進行時，要歸因就更難了。在蘇丹，IPC這套由多個機構共同運作、為糧食危機嚴重程度分級的系統，在2026年10月12日發布的一份警報中，把衝突、大規模流離失所、嚴重乾旱和人道經費不足並列為大達佛地區與柯多方（Kordofan）情勢急遽惡化的驅動因素。世衛補充說，當地醫療服務極其有限，往往完全無法取得，乾淨的水也越來越稀缺，讓營養不良的民眾極易染病和死亡；營養不良的人更容易罹患重症霍亂和麻疹。這份警報並未說明，傷害中有多少來自經費短缺。

加薩的削減有一個宣布日期，2026年10月19日，還有一份變短的名單。它對那50萬名被移出名單的人造成什麼影響，如果真能確定的話，也會是透過上述其中一種方法，而每一種都只能回答問題的一部分。

精準分配能補上缺口嗎？

對這一切最有力的回應是：預算從來就不是無限的，而變少的資源也可以花得更好。精準分配把最多的糧食送到飢餓最嚴重的地方，而WFP說，它為洛興雅人設計的級距，連最低一級都能滿足最低需求。美國則說，把資金集中起來，能讓每一塊錢買到的東西翻倍。

一個檢驗是錢回來時會發生什麼事。自2025年12月起，WFP讓肯亞各難民營中被列為第1、2、3類的難民（合計占94%）分別領到最低糧食籃的60%、40%和20%，第4類則什麼都沒有。2026年2月，前兩類提高到80%和60%。追蹤糧食危機的早期預警網路FEWS NET在4月判斷，援助仍不足以填補缺口，而且在燃料與藥品的支援遭到削減後，許多家戶很可能會賣掉或拿部分口糧去換東西，以支應其他需求。9月時，它預期「危機」等級的狀況，也就是IPC五級分類中的第3級，將在卡庫瑪和卡羅貝耶（Kalobeyei）持續到2027年1月；WFP的糧食是多數家戶的主要來源，也避免了更糟的結果。更多的錢讓百分比往上調，但沒有任何一類回到完整的糧食籃。

另一個檢驗是，較低級距的人能否自己補上剩下的缺口。在孟加拉，洛興雅難民在法律上被禁止工作。在加薩，2026年7月的失業率為81%，2025年的勞動參與率則是38%。WFP表示7美元足以涵蓋最低需求，但這項說法所依據的糧食缺口分析並沒有公開發表，因此它可以一再被引述，卻無從查證。

阿富汗顯示了市場上有糧食、人們卻買不起時會怎樣。2026年10月，聯合國糧食及農業組織（FAO）與WFP報告收成改善、糧食供應增加。但它們仍推估，在11月至隔年4月的青黃不接期間，約有1,920萬人將面臨高度急性糧食不安全，高於一年前的1,740萬人。它們列舉了糧食與運輸成本高昂、工作機會稀少，以及人道援助減少，並表示即使有糧食可買，許多沒有收入的家庭也負擔不起營養的飲食。精準分配可以把更多援助導向其他選擇較少的家戶。至於在人們無法賺錢的地方，較低的級距是否還能讓人吃得夠，目前還沒有得到證明。

眼下

2026年10月19日，也就是宣布加薩削減的同一天，WFP呼籲募集4.5億美元，讓加薩與約旦河西岸的關鍵行動得以維持六個月，從2026年10月到2027年3月。該署說，眼下它仍能支持供應加薩三分之一麵包需求的烘焙坊，為30萬名婦女和兒童提供營養援助，並為20萬名兒童提供學校點心。這份清單能維持多久，取決於這項呼籲能否募足。

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圖片與媒體來源

Zikim口岸的人道援助物資 – U.S. Army / DVIDS

卡庫瑪難民營 – Wikimedia Commons（攝影：Mr.matija.kovac，CC BY-SA 3.0）

WFP移動式倉儲設施，Balukhali – Wikimedia Commons（攝影：Rocky Masum，CC BY-SA 4.0）

主要資料來源與參考文獻

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