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本文由英文原文機器翻譯而成。

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重點摘要
新加坡沒有核武,護照卻能讓持有人無須事先取得簽證,進入227個目的地中的192個。編列了8,860億美元國防預算的美國,則與他國並列第10,可前往180個目的地。這份排名衡量的是信任,不是實力。每個政府都在判斷一國公民會不會回國;一個招致怨恨的國家,會讓限制其公民的主張有了政治選民基礎。美國自己只允許46個國籍免簽入境。與此同時,最強的護照與只能前往22個目的地的阿富汗護照之間,差距已擴大到170個目的地。

新加坡是人口600萬的城邦,不是聯合國安理會常任理事國,沒有核武,國防預算不到200億美元。在2026年7月版的恆理護照指數(Henley Passport Index)中,新加坡公民無須事先取得簽證,就能進入227個目的地中的192個。美國在2024財政年度編列了8,860億美元的國防預算,依2021年的統計,在海外維持約750座軍事基地,在同一份指數上卻與他國並列第10,可前往180個目的地。

如果護照實力取決於軍事觸角,這筆算術應該正好倒過來。恆理護照指數衡量的東西,和它的名稱給人的印象並不一樣;國家實力會穩定轉化為國民特權的假設,也需要修正。

這項指數衡量什麼

恆理護照指數自2006年開始發布,資料來自國際航空運輸協會(IATA),航空公司也是依據這個組織的資料,判斷哪些乘客登機前必須查驗簽證。恆理每月更新資料,每年發布數次主要版本,依持照人無須事先取得簽證即可進入的目的地數量(總數227個),為199本護照排名。只要某個目的地透過正式的雙邊免簽協定、落地簽證、電子旅行許可,或根本不要求任何行前許可,讓該護照持有人入境,就算一個。

外交影響力、軍事投射能力、經濟產出、軟實力,無論以哪種常見方式衡量,這項指數都不計入。它的分數,是其他每個國家政府各自決定的總和:要不要在該國公民出發前,先要求他們取得簽證。

一國政府給予另一國公民免簽待遇,是在做官僚體系的風險評估,這個決定並不代表認可對方的政治或成就。真正要問的是:這本護照的持有人會不會逾期居留、從事未經許可的工作,或成為公共服務的負擔?在恆理指數上得分高的國家,大致上就是其他國家政府判定其公民在這幾方面風險低的國家。這種判斷等於信任,而信任與尊重、與實力都是兩回事。

Steffen Mau與同事比較了150多個國家在1969年和2010年的免簽政策。整體而言,免簽流動性提高了,但成果分配不均:富裕的經濟合作暨發展組織(OECD)國家公民累積了更多通行權,其他地區的流動權利則停滯甚至萎縮,非洲尤其如此,作者稱這種模式為「全球流動鴻溝」。背後的邏輯始終一致:各國政府最樂意對富國的護照持有人開放邊境,對來自他們認為有安全或移民風險之地的人則設下限制。照這樣解讀,這項指數總體記錄的,是其他國家政府有多相信一國公民會在自己說好的時間回國。

在這項指數二十年的歷史中,各國排名有升有降,而這些變動有跡可循。

相互競爭的指數

發布護照排名的不只恆理一家。阿爾頓資本(Arton Capital)的護照指數(Passport Index)計算的目的地範圍較窄,共199個(193個聯合國會員國加上6個地區),同時也把3個工作天內核發的電子簽證算進去,而且即時更新。這些選擇會影響結果:在阿爾頓的指數上,阿拉伯聯合大公國(阿聯)在2026年以182的流動分數名列第一,領先新加坡。阿聯在2018年首度登上榜首,除了疫情期間曾短暫滑落,此後一直穩居第一。

Nomad護照指數(Nomad Passport Index)在變數中加入稅負、雙重國籍規定和國籍觀感,排名服務的也是另一類受眾:正在評估該在哪裡持有國籍的高資產人士,而不是評估雙邊簽證政策的各國政府。在恆理指數上名列前茅的國家,在Nomad的綜合評分上有時表現較差,反之亦然。每項指數回答的是不同的問題。恆理的獨特用處在於,它一直採用一致而中立的資料集,也就是IATA的旅行資訊,累積的時間已長到足以追蹤變化。

雙邊信任的架構

是否給予免簽待遇,由各國政府自行決定,有時是單方面開放,有時是透過互惠協定,而恆理指數記錄的是這些待遇如何累積。其中大多數更接近保險核保,而不是浪漫意義上的外交:每個政府都在為訪客不回國的風險定價。

當政府認為開放免簽的成本低於要求簽證所造成的摩擦,就會給予免簽。這筆計算牽涉好幾個變數。人均GDP可以用來估量公民入境後有沒有經濟誘因滯留不走——高所得族群在統計上較不可能逾期居留,因為不回國要放棄的東西更多。該國公民歷來的拒簽率與逾期居留率分量很重,因為它們直接衡量了官員試圖定價的風險。雙邊貿易量讓雙方都有政治誘因減少旅行摩擦。加入區域架構,則可能讓整筆計算全盤改觀。

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歐盟以集團身分談判。它的共同簽證政策和歐盟層級的免簽協定,讓每個參與成員國(愛爾蘭除外,愛爾蘭保有自己的簽證安排)的公民都適用相同條件,替小國打開了它們單靠自己可能永遠爭取不到的大門。歐盟也堅持互惠,而例外情形正說明雙邊判斷至今仍有多重要。凡是享有歐盟免簽待遇的夥伴,歐盟都已為自己的公民換得免簽,唯獨美國例外:美國至今仍要求保加利亞、賽普勒斯和羅馬尼亞公民申請簽證。羅馬尼亞在2025年1月獲准加入美國免簽證計畫(Visa Waiver Program),同年5月這項認定卻遭撤銷。東南亞國家協會(東協)的運作方式類似,只是較不正式:成員身分把一個國家納入各種制度性關係,而其他國家政府會把這些關係解讀為穩定與問責的證據。

新加坡高居指數榜首,是六十年刻意經營的成果。1965年8月脫離馬來西亞之後,新加坡在兩年後參與創立東協,一開始就把自己放進合作性的區域架構之中。李光耀(Lee Kuan Yew)政府及其後繼者建立起財政廉潔、犯罪率低、移民執法嚴格的名聲。這些特質讓新加坡在其他國家政府眼中加分,因為它們往往認為,能管好自己邊境的國家,其公民也不太可能破壞別國的邊境規矩。此後新加坡已實施29項雙邊及區域自由貿易協定,這張商業網絡,讓數十國政府對往返這個城邦是否便利有了直接的利害關係。

阿聯的軌跡以更濃縮的形式展現了同樣的邏輯。2006年,阿聯護照排名第62。到了2026年7月,它已爬升到並列第2,可前往188個目的地,一路新增了153個免簽目的地,是這項指數史上所有護照中增幅最大的。這段攀升來自刻意的政策:阿聯政府大舉投入外交拓展,把國家定位為全球轉運與金融樞紐,並把免簽安排當作對外經濟政策的工具來談判。

選擇的帳本

2014年,美國與英國及其他幾個國家並列恆理指數榜首。2025年10月,美國在這項指數史上首度跌出前10名。到2026年1月,美國重回第10,可前往179個目的地;在2026年7月版中仍是第10,數字為180。這種下滑是相對的:這12年間,美國的數字從174小幅增加到180,同期數十本其他護照的增幅卻大得多,而指數記錄的,只是這種落差最後留下的名次。

巴西在2025年4月10日恢復對美國公民的簽證要求,理由是缺乏互惠:巴西公民長期以來都必須先取得簽證才能進入美國,巴西政府認定這種安排已不再反映平等的關係。中國擴大免簽名單時沒有納入美國;越南最新增加的免簽對象也排除了美國人;巴布亞紐幾內亞和緬甸的政策變動,加上隨後索馬利亞啟用新的電子簽證系統,在2025年進一步削弱了美國的分數。這些決定並非每一項都衝著華府而來,但合在一起,它們顯示一個國家一旦被排除在其他國家政府的名單之外,分數會流失得多快。

部分根本原因,可以從恆理的另一項指標「開放指數」(Openness Index)看出來;這項指數計算的是一國允許多少國籍的人免簽入境。2026年1月,美國在這項指標上於199個國家和地區中排名第78,允許46個國籍免簽入境。一個只讓46個國籍免簽入境的國家,等於在向其他約150個國家和地區表明,它們的公民不會自動獲得信任。這些國家的政府以類似的謹慎回敬,也合情合理。

新加坡靠著持續釋出穩定、可靠與開放的訊號,建立起它的護照分數;同樣的機制,套在做了不同選擇的國家身上,就會反向運作。美國在恆理排名上的下滑,正是這套邏輯的體現,而指數只是不加評論地記錄其他國家政府的決定。

接下來會怎樣

2025年12月,美國海關暨邊境保護局(CBP)公布一項提案,要求英國、法國、德國和日本等42個免簽證計畫國家的公民,在免簽赴美之前提交大量個人資料:5年的社群媒體紀錄、過去5年用過的電話號碼、過去10年用過的電子郵件地址,以及家庭成員的詳細資料。

公眾意見徵詢期已於2026年2月9日截止。2026年5月,CBP表示正根據收到的意見修改提案,並可能只對依風險評估挑選出的「特定族群」加問這些問題,而不是每一位旅客。截至2026年10月,CBP仍未在《聯邦公報》刊登核准前必須先發布的後續公告,而在旅行許可電子系統(ESTA)表格上揭露社群媒體帳號仍屬自願。歐洲多個旅遊業協會警告,這些措施累積起來,會讓赴美旅行「更複雜、更具侵入性,也更難以成行」。提案一旦採行,增加的摩擦正好落在互惠賴以建立的免簽旅行上。

不構成威脅的邏輯

2026年7月的恆理指數,榜首是新加坡,數字192。日本、南韓和阿聯以188並列第2,瑞典以187位居第3,後面緊跟著一大群歐洲國家。撇開實力不談,關於這份名單,真正值得問的是:在其他國家政府眼中,這些國家有什麼共同點?

日本是一個例子。日本1947年憲法第9條宣示放棄戰爭,也不保持戰力。實際上,日本維持著自衛隊,並與美國建立安全夥伴關係,但自1945年以來,從未在海外執行攻擊性質的軍事行動。八十年過去,結果是這樣一個國家:貿易網絡綿密,經濟規模名列全球前五,近期也沒有憑藉軍事觸角製造敵對關係的紀錄。很少有政府擔心日本觀光客會帶著政治目的入境。南韓的情況也類似。南韓曾在自己的國土上打過一場戰爭,之後七十年大多用來建立貿易網絡、輸出文化;它規模最大的一次海外參戰,是1964至1973年間派往越南的約32萬名軍人,如今已是半世紀前的事。它累積起來的國際關係,和戰後處境原本可能預示的大不相同。

新加坡的情況更進一步,因為它的無威脅溢價來自刻意經營的名聲,而不是憲法上的規定。新加坡有安全夥伴關係,國防武力以其國家規模而言也相當精良,但對它的護照分數有影響力的那些政府,並不把它視為地緣政治壓力的來源。它身處區域架構之中卻不主導,並與彼此關係緊張的各國都維持往來。它為自己開拓出的位置,是一種有用的中立:這種開放讓其他國家政府都希望與新加坡保持良好關係,也和瑞士的正式中立不同,後者自有一段歷史。

這些案例的共同點,就是無威脅溢價。當一個國家不招致怨恨、不被視為安全風險,也不給任何人在國內政治上對它示強的誘因,其他國家政府就沒有要求限制其公民的政治選民基礎,這個國家幾乎自然而然就能累積免簽待遇。哥本哈根沒有哪位部長需要向選民證明自己把新加坡觀光客擋在門外,要求限制日本旅客的政治壓力也很少見;中國在2023年1月曾短暫把日本和南韓公民排除在免簽過境措施之外,那是在報復這兩國政府於疫情期間對中國旅客實施的限制。

美國的處境正好相反:一個國家若投射實力、招致怨恨,或傳達出其他國家的公民不怎麼受歡迎的訊息,就會創造出條件,讓限制其公民的主張有了政治選民基礎。並非每個政府都會回應這股選民力量,但回應的政府已經多到足以改變數字。

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榜單底部的樣貌

自指數問世以來,最強與最弱護照之間的差距已大幅擴大。在2026年7月版中,新加坡公民可前往192個目的地,阿富汗公民只有22個。兩個數字相差170個目的地,而2006年指數推出時是118個。

如今一本護照平均可讓持有人無須事先取得簽證就前往108個目的地,2006年時是58個;但成果分配並不平均,而這種分配模式與任何中立意義上的客觀風險都對不上。

申根簽證的拒簽率讓這種模式清楚浮現。恆理計算,非洲申請人申請申根區簽證的拒簽率,從2015年的約19%上升到2024年的約27%,遠高於當年全球所有申請人14.8%的拒簽率。2024年,阿爾及利亞的拒簽率約35%,中國則不到5%。

Mehari Taddele Maru教授為恆理撰文時,借用學術名詞「有條件的種族歧視」,來描述這些拒簽模式所揭示的現象:在這種結構中,決定入境機率的,與其說是個別申請人的情況,不如說是護照上印著的國籍。另有學者把這種結構追溯到護照制度本身。Anam Soomro主張,護照制度在國際聯盟主導下走向普及,把一度被視為與生俱來之人權的遷徙自由,扭曲成一套依國籍出身的階序來排定流動能力的體系。John Torpey則描述現代國家如何壟斷「正當的移動手段」,讓人們跨越邊境必須仰賴國家許可。

要把這段歷史和今天的分配連在一起,必須謹慎。1920年10月,國際聯盟召集22個國家在巴黎舉行護照與海關手續會議,訂出第一種國際通用的護照格式;當時對這個過程最有影響力的國家,也正是擁有最大帝國的國家。這場會議沒有宣告任何種族階序,而是在國際旅行中建立了一套技術體系,其實際效果複製了這樣的階序。這套體系至今仍在運作,而2024年阿爾及利亞人申請申根簽證的拒簽率,正符合它的模式。

阿聯的例外

阿聯從第62名爬升到並列第2,讓人很難把目前的分配單純解讀為固定不變的階序。這套階序確實不是固定的,但唯一從那麼低的位置一路爬上來的國家,靠的是二十年持續不斷的外交拓展、互惠簽證協定,以及對低風險國家形象的經營。

阿聯為這項工程帶來了石油財富、一個有能力落實長期外交政策目標的政府,以及杜拜這座讓它以全球轉運樞紐身分取得籌碼的城市。指數排名較低的國家,很少能三者兼備。阿聯的例外並未推翻結構性的論點,它顯示的是,在唯一成功的案例中,脫離低層級需要付出什麼。對大多數公民面臨申根拒簽率超過20%的國家來說,類似的條件都遙不可及。

這個數字的意義

護照的分數由其他國家政府決定。它把這些政府在227個目的地各自作出的決定加總起來,形成一份集體評估:一國公民是否受歡迎。

這樣看,美國的數字就有了不同的讀法。美國在恆理開放指數199個評比對象中排第78,這是一項關於美國移民政策的指標,同時也是美國護照分數的上游成因之一,因為其他國家政府決定是否給予互惠待遇時,會參考這個訊號。巴西在2025年恢復簽證要求時,就明白表達了這一點。

新加坡與阿富汗的差距,反映的是同一套機制處理不同輸入的結果。新加坡花了六十年,建立其他國家政府會給予回報的訊號。同一時期,阿富汗大半時間都是大國角力的場域,也歷經內戰與外力強加的政治斷裂,在這些條件下,要建立任何一種這類訊號都近乎不可能。對持有這兩本護照的人來說,這道差距記錄的是他們生來所處的環境,以及周遭各國政府做出的選擇。

護照排名記錄的,是一種分散而無協調的裁決:227個目的地背後的主管當局,各自依自身利益行事、回應各自的國內政治,衡量感知到的風險與預期的互惠,最後加總而成。按傳統標準衡量最強大的國家,不一定表現最好;表現最好的,是其他國家政府集體認定相處起來放心的國家。

指數中的199本護照,每一本都帶著一個數字,那是數千次個別雙邊計算沉澱下來的結果。在這個序列的一端,公民無須事先取得簽證,就能進入指數追蹤的227個目的地中的192個;另一端只有22個。這道差距在2026年7月版是170個目的地,2006年是118個;記錄它的指數,編製時依據的正是航空公司辦理登機時使用的同一份資料。

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引用本文
Ulfur Atli,〈全球最強護照,為什麼不是美國的?〉,Eikleaf,2026年4月27日,更新於2026年11月2日。https://www.eikleaf.com/zh-tw/passport-power-why-the-worlds-most-powerful-passport-isnt-american/

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圖片與媒體來源

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主要資料來源與參考文獻

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