Il s’agit d’un article traduit par une machine. La version originale est disponible en anglais.
Le premier chantier que Bechtel a confié à une entreprise irakienne, dans la reconstruction de l’Irak qui a suivi l’invasion de 2003, était une déviation contournant un pont bombardé sur l’autoroute 10 : un contrat de sous-traitance, d’un montant non divulgué, signé en mai 2003 par Al-Bunnia Trading Company, une entreprise de construction irakienne établie de longue date. Bechtel, basé à San Francisco, a encaissé environ 2,3 milliards de dollars pour la remise en état des infrastructures. KBR, le géant de l’ingénierie de Houston, alors filiale de Halliburton, a encaissé bien davantage. Ses contrats irakiens, qui couvraient la reconstruction, les infrastructures pétrolières et la logistique militaire, ont totalisé 39,5 milliards de dollars au cours de la décennie suivante. Dès ses premiers bons de commande, la reconstruction de l’Irak a été une entreprise commerciale américaine qui se trouvait avoir lieu en Mésopotamie.
Stuart Bowen a passé neuf ans à documenter ce que cette entreprise a produit. En tant qu’inspecteur général spécial pour la reconstruction de l’Irak, il a mené un audit public exhaustif des dépenses de guerre : des centaines d’audits et d’évaluations de projets, plus de 600 enquêtes pénales. Son verdict, rendu au moment où son rapport final parvenait au Congrès en mars 2013 : « On n’a pas accompli assez au regard de l’ampleur des fonds dépensés. »
Le verdict est poli, et il se méprend sur le problème. « On n’a pas accompli assez » suppose que le but était d’accomplir et que le système n’y est pas parvenu. Or les États-Unis ont affecté environ 60 milliards de dollars à la reconstruction de l’Irak, et cet argent ne s’est pas perdu dans le sable. Il est allé là où la conception du système l’envoyait. Le SIGIR a estimé qu’au moins 8 milliards de dollars avaient été gaspillés, et ce sont le gaspillage, la fraude et les affaires de pots-de-vin qui ont fait les gros titres. L’échec le plus profond tenait à ce qui a bel et bien été construit. Les inspecteurs du SIGIR ont relevé des défaillances dans plus des trois quarts des projets achevés qu’ils ont examinés, et même les installations qui fonctionnaient n’ont jamais formé, mises bout à bout, une économie en état de marche. Les projets ont été choisis selon les mauvais critères et pour les mauvais bénéficiaires, parce que l’économie de la reconstruction avait été bâtie autour des intérêts du pays reconstructeur.
La question se pose au présent. Le 28 février 2026, des frappes coordonnées américano-israéliennes ont visé des installations nucléaires iraniennes, des infrastructures militaires et les plus hauts dirigeants du pays, tuant le Guide suprême Ali Khamenei. Un cessez-le-feu négocié par le Pakistan a suivi en avril et, fin mai, les négociateurs disposaient d’un protocole d’accord provisoire portant sur le détroit d’Ormuz et sur une fenêtre de 60 jours pour des pourparlers nucléaires, protocole que le président Trump n’a jamais entériné. L’Iran a suspendu les discussions le 1er juin, invoquant des violations israéliennes du cessez-le-feu au Liban ; un protocole de juin, négocié avec l’aide pakistanaise et qatarie, s’est lui aussi effondré, et en juillet les deux camps échangeaient de nouveau des frappes. En octobre 2026, aucun cessez-le-feu n’est en vigueur, et les pourparlers indirects menés par l’intermédiaire de médiateurs se poursuivent sans avoir produit d’accord de remplacement. Les infrastructures iraniennes ont subi des dégâts massifs, et la question de savoir qui les reconstruira (les États-Unis, la Chine, la Russie ou les États du Golfe) fait déjà l’objet de manœuvres géopolitiques. Les reconstructions qui ont suivi Bagdad donnent une assez bonne idée de ce qui vient.
Anatomie d’une économie de la reconstruction
Lorsque l’Autorité provisoire de la coalition a commencé à attribuer des contrats en 2003, elle n’avait besoin d’aucune règle pour écarter les entreprises irakiennes. Le système de passation des grands marchés financés par les États-Unis reposait sur la réglementation fédérale américaine des achats publics : des offres rédigées en anglais, des cadres de conformité américains, et des relations avec des responsables des marchés américains comme droit d’entrée. Une entreprise de construction irakienne forte de plusieurs décennies d’expérience locale était, aux yeux de ce système, illisible. Écrit pour des entreprises américaines, le système maintenait les entreprises irakiennes à la marge, essentiellement comme sous-traitantes des titulaires américains des contrats principaux, sans que personne l’ait décidé, ce qui faisait de cette exclusion un trait structurel plutôt qu’une erreur politique que l’on aurait pu corriger. Elle était inscrite dans l’architecture même de la passation des marchés et réapparaîtrait chaque fois que cette architecture serait déployée.
Les contrats effectivement attribués confirment cette conception. KBR travaillait sous le régime du « cost-plus » : le remboursement des coûts admissibles, plus une rémunération, une formule qui ne récompense guère une dépense bien maîtrisée. Les auditeurs du Pentagone ont signalé des centaines de millions de dollars de coûts contestables dans le cadre de son contrat sans appel d’offres portant sur les infrastructures pétrolières. Bunnatine Greenhouse, la plus haute responsable des marchés du Corps des ingénieurs de l’armée américaine, a déclaré lors d’une audition organisée en 2005 par les sénateurs démocrates que les contrats de KBR représentaient « l’abus contractuel le plus flagrant et le plus irrégulier dont j’aie été témoin au cours de ma carrière professionnelle ». Elle a été rétrogradée. Les responsables irakiens ont fait eux-mêmes la comparaison des prix : « un mètre carré de béton devrait coûter 4 000 dinars irakiens », a déclaré Ahmed Chalabi au SIGIR. « Les États-Unis ont payé 16 000. » Le Government Accountability Office et le SIGIR ont tout signalé, le Congrès a tenu des auditions, et pourtant les contrats ont continué.
Les dépenses ont suivi le même chemin que l’attribution des contrats. L’argent passait du Trésor américain à des entreprises américaines, par l’intermédiaire de leurs sous-traitants et de leurs chaînes d’approvisionnement, avec des salariés expatriés qui se relayaient au fil de missions d’un an. La part qui pénétrait dans l’économie intérieure irakienne, par les sous-traitants irakiens, l’embauche locale et l’achat de matériaux sur place quand c’était possible, relevait du reliquat, pas d’un dessein. Ce n’est qu’à partir de la mi-2004 qu’une initiative visant à passer directement des contrats avec les entreprises irakiennes, formalisée plus tard en une politique « Iraqi First », a commencé à orienter les chantiers vers les entreprises locales, alors que les grands contrats étaient déjà signés. Les contrats principaux, et les profits qu’ils dégageaient, sont allés aux entreprises américaines.
Les archives du SIGIR
L'inspecteur général spécial pour la reconstruction de l'Irak a été institué en 2004 comme organe de contrôle indépendant rendant compte directement au Congrès. En neuf ans, le SIGIR a produit des centaines d'audits et d'évaluations de projets, ouvert plus de 600 enquêtes pénales et obtenu 90 condamnations. Ses audits ont mis au jour environ 1,6 milliard de dollars de gains financiers potentiels grâce à des recouvrements de coûts et à des contrats renégociés. Le SIGIR a fermé ses portes en 2013, laissant derrière lui l'un des dossiers publics les plus détaillés jamais constitués sur les dépenses de reconstruction en temps de guerre.Les entreprises évoluaient dans un système où la reddition de comptes ne s’exerçait que dans un sens : vers Washington. Le SIGIR pouvait vérifier si l’argent des contribuables américains avait été dépensé conformément aux règles américaines de passation des marchés. Savoir si ces dépenses produisaient quoi que ce soit qui ressemble à un redressement économique irakien n’était pas une question à laquelle le système avait été conçu pour répondre.
Les affaires de fraude montrent un système qui enfreint ses propres règles ; la question plus importante est de savoir ce qu’il a produit en les respectant. Environ un tiers des 60 milliards de dollars a servi à former et à équiper l’armée et la police irakiennes. Voici ce qu’une bonne partie du reste a construit : des centrales électriques qui ont fait monter la production, même si les 6 000 mégawatts promis par la coalition n’ont été atteints de façon durable qu’en 2009. Des ouvrages d’eau et d’assainissement, dont 49 seulement sur les 136 projets initialement prévus restaient programmés une fois l’argent réaffecté à la sécurité. Des écoles, des hôpitaux, des routes. Chaque élément avait une date d’achèvement, un chiffre de capacité et une ligne dans un rapport trimestriel, si bien que chacun pouvait être compté, et cette facilité à compter a davantage décidé des choix que le besoin économique.
Ce que les 60 milliards de dollars n’ont pas réussi à construire : des tribunaux de commerce capables de faire exécuter des contrats entre inconnus ; des registres de propriété à même d’établir qui possède quoi dans un pays où les archives avaient été détruites ou étaient contestées ; des cadres juridiques pour régler les litiges commerciaux que toute économie de marché engendre chaque jour ; la prévisibilité réglementaire ; et le crédit informel, fait de garanties personnelles et de prêts communautaires, qui finançait la petite entreprise dans l’Irak d’avant-guerre et qui s’est effiloché à mesure que la confiance sociale s’effondrait et que des communautés entières étaient déplacées. L’USAID a bien mené des programmes de prêts aux petites entreprises et de gouvernance économique, et Washington a payé des conseillers auprès des ministères irakiens, mais le tout représentait au total environ 4 milliards de dollars, répartis entre des agences sans stratégie commune, à côté d’un programme de construction bâti sur des livrables que le Congrès pouvait compter.
Bowen a fini par le voir. Le rapport final du SIGIR a condensé la leçon en une phrase : « Mettre moins l’accent sur les grands projets d’infrastructure et davantage sur des projets plus modestes ancrés au niveau local. » Les responsables interrogés pour le rapport ont distingué les petits projets d’eau et d’électricité parce que les Irakiens pouvaient constater qu’ils « donnaient du travail aux gens et fournissaient des services », et le Commander’s Emergency Response Program, un fonds modeste qui permettait aux commandants militaires de financer de petits travaux locaux urgents, a été jugé « une idée efficace, mais seulement quand les chantiers restent petits et les contrats courts ». La leçon est un réquisitoire contre l’entreprise dans son ensemble. Le bureau qui avait passé neuf ans à auditer un programme de 60 milliards de dollars concluait que ses éléments les plus efficaces étaient les petits, ceux qui fonctionnaient en dehors de la logique des grands contrats du programme, tandis que Washington, ajoutait le rapport, avait mesuré le succès « au montant des fonds engagés et dépensés ». Le CERP est resté modeste, environ 4 des 60 milliards de dollars, et les grands contrats étaient signés depuis longtemps.
En Irak comme en Afghanistan, les pays qui avaient déployé la force militaire se sont ensuite attribué les contrats de reconstruction. Ces contrats arrivent immédiatement après le conflit, quand la gouvernance locale est au plus faible et l’urgence au plus haut, ce qui garantit que les marchés iront à des acteurs extérieurs qui ne rendent aucun compte à la population locale et n’ont aucun intérêt commercial à développer les capacités locales. Les pays qui fournissent la force militaire sont ceux-là mêmes qui financent la reconstruction, et leurs entreprises sont celles-là mêmes qui encaissent les contrats. Nul besoin d’enfreindre la moindre loi. Ce que veulent les entreprises du donateur et ce qu’exige le redressement du bénéficiaire tirent dans des directions opposées, et les grands choix de conception, des règles de passation des marchés aux cadres de reddition de comptes, de la sélection des projets aux calendriers, ont tranché ce conflit en faveur du donateur.
Le calendrier aggrave l’avantage structurel. L’argent de la reconstruction arrive au moment où le pays bénéficiaire a le moins de poids : gouvernement en ruine, population en crise, institutions détruites ou dispersées. L’urgence exige la rapidité. Le pays donateur dispose des capitaux, de prestataires prêts à être déployés et de systèmes de passation des marchés déjà en place. Les contrats sont signés dans les premiers mois, en vertu de pouvoirs d’urgence, et ils figent pour toute la durée de l’opération qui est payé, qui fixe les conditions et qui définit le succès. Le temps que quelqu’un vérifie si cette conception produit un redressement, l’argent est engagé et les prestataires sont solidement installés.
Mais supposons que les contrats soient allés à des entreprises irakiennes, chaque dollar passant par des sociétés de Bagdad et de Bassora, dirigées par des Irakiens et employant des Irakiens. La propriété irakienne aurait changé l’identité de ceux qui étaient payés, mais les projets auraient toujours été choisis en fonction de ce que les donateurs pouvaient mesurer.
Ce que la reconstruction ne construit pas
L’entreprise de reconstruction obéit aux obligations de compte rendu du pays donateur. Le Congrès a voté 60 milliards de dollars pour l’Irak. Cet argent s’accompagnait d’obligations : des résultats mesurables, des livrables vérifiables, des rapports d’avancement trimestriels. C’est une reddition de comptes raisonnable pour des fonds publics, et c’est aussi un filtre. Les projets sont financés dans la mesure où ils peuvent être mesurés, rapportés et achevés dans un cycle budgétaire. Une centrale électrique a une date de mise en service et une puissance en mégawatts. Un tribunal de commerce qui fonctionne n’en a pas. Pas plus qu’une culture de l’exécution des contrats, un réseau d’intermédiaires commerciaux de confiance ou un environnement réglementaire assez stable pour qu’un investisseur étranger engage des capitaux au-delà d’un seul cycle budgétaire.
Douglass North a tracé la distinction qui compte ici. Il séparait les institutions formelles (les lois, les règlements et les droits de propriété qui existent sur le papier) des institutions informelles : les normes de comportement, les usages de l’échange et les relations de confiance qui rendent les règles formelles opérantes. Une loi sur la propriété ne vaut rien si elle n’est pas appliquée, et son application ne vaut rien si la population ne croit pas qu’elle le sera de manière uniforme. La reconstruction voit la couche formelle, celle des bâtiments détruits, des infrastructures manquantes et des systèmes en panne, et construit de quoi les remplacer. La couche informelle, qui rend les structures formelles productives, est invisible pour le système de passation des marchés, parce que la confiance ne s’inscrit pas dans un contrat.
Daron Acemoglu et James Robinson ont prolongé cette intuition. Les institutions imposées par des acteurs extérieurs sans reddition de comptes à l’intérieur du pays, soutenaient-ils, tendent vers l’extraction : elles servent ceux qui les contrôlent plutôt que la population qui vit sous leur coupe. La description correspond à la reconstruction de l’Irak. Les grands projets étaient audités par des inspecteurs américains, financés par des crédits américains et gérés par des prestataires américains. Les Irakiens en étaient les bénéficiaires désignés ; le client, c’était le Congrès.
Les premières décisions de l’Autorité provisoire de la coalition ont accéléré la destruction institutionnelle. Les ordonnances 1 et 2, publiées en mai 2003, ont chassé de la fonction publique les membres haut placés du parti Baas, écartant ce que le SIGIR a évalué à environ 30 000 fonctionnaires, et ont dissous l’armée irakienne, privant d’emploi quelque 500 000 hommes et supprimant une grande partie de l’appareil par lequel l’État fonctionnait. Cet appareil était autoritaire et corrompu. C’était aussi par lui que les permis étaient instruits, que les litiges de propriété trouvaient une médiation, que la mémoire institutionnelle était conservée. Ce qui l’a remplacé, c’est un vide, dans lequel l’entreprise de reconstruction a coulé du béton tandis que les fondations institutionnelles restaient en miettes.
La débaasification a fait plus que créer du chômage. Elle a effacé le savoir opérationnel de l’État irakien : comment les décisions circulaient dans le système, quelles relations locales comptaient pour faire appliquer les règles, comment on gérait l’écart entre la réglementation écrite et la réalité pratique. Ce savoir résidait dans les personnes et dans leurs relations les unes avec les autres, pas dans des manuels ou des organigrammes. Purger les échelons supérieurs de la fonction publique a défait le réseau de personnes qui faisaient réellement fonctionner l’État. La reconstruction a ensuite bâti des infrastructures physiques sur ce vide institutionnel, comme si c’étaient des bâtiments qui manquaient à l’Irak.
Les inspecteurs du SIGIR en ont documenté les conséquences en détail, et ils ont constaté un schéma récurrent : des installations achevées conformément au cahier des charges qui se dégradaient rapidement après leur remise. Des stations de traitement d’eau cessaient de fonctionner en quelques mois parce que le gouvernement irakien manquait de personnel d’entretien formé, de filières d’approvisionnement en pièces détachées et de budgets de fonctionnement. Ces défaillances en disaient peu sur les capacités irakiennes. Des biens physiques construits sans investissement équivalent dans les personnes et les systèmes qui les font tourner avaient toutes les chances d’échouer, et cet investissement est arrivé tard et chichement : les États-Unis ont bien payé des contrats de maintenance, la formation du personnel des stations et le « développement des capacités » des ministères, mais par fragments, au gré de priorités changeantes, et à une échelle sans commune mesure avec le budget de construction. La capacité d’entretien n’a pas de date d’achèvement, et un prestataire qui fait tourner son personnel par missions de douze mois ne peut pas la fournir.
La trajectoire était la même d’un secteur à l’autre. Les évaluations de projets du SIGIR ont documenté un arc récurrent : construction conforme au cahier des charges, cérémonie de remise, dégradation, abandon. Un centre de soins de santé primaires construit pour une population de 25 000 personnes était achevé, inspecté, transféré au ministère irakien de la Santé, et en moins d’un an il manquait du personnel, des chaînes d’approvisionnement et du budget de fonctionnement nécessaires pour servir de dispensaire. L’entreprise de reconstruction ne pouvait pas combler l’écart entre une structure physique et une institution qui fonctionne, parce que sa comptabilité suivait la structure et que son architecture reléguait l’institution au rang de détail.
Pendant ce temps, ce dont l’économie irakienne avait besoin recevait peu d’attention. Les cadres juridiques du commerce ont cessé de fonctionner. Les registres de propriété avaient été détruits ou étaient contestés, et il est difficile de lancer une affaire quand on ne peut pas prouver que le bâtiment vous appartient. Le crédit informel qui finançait la petite entreprise s’est effiloché avec le déplacement des communautés et l’érosion de la confiance sociale. Peu de tout cela figurait sur une liste de projets, parce qu’il s’agissait de conditions et non de projets, et que l’entreprise de reconstruction était faite pour livrer des projets.
Prenons un commerçant de Bassora en 2005, qui se demande s’il doit faire crédit à un nouveau fournisseur. Avant l’invasion, cette transaction reposait sur un réseau de garanties informelles — une appartenance tribale partagée, une connaissance commune capable de se porter garante de son sérieux, l’assurance qu’un litige pourrait être porté devant une figure locale dont les deux parties reconnaissaient l’autorité. La guerre et ses suites ont usé les trois. Les déplacements ont dispersé les communautés qui adossaient les réputations. La violence a éliminé les arbitres locaux. Le système judiciaire formel que l’Autorité provisoire mettait en place ne pouvait pas encore combler le vide. La décision rationnelle était de ne pas faire crédit. Multipliez cette décision par chaque transaction commerciale sur chaque marché du pays, et vous tenez la différence entre une économie reconstruite et une économie qui fonctionne. Les programmes de prêts aux petites entreprises et de microfinance ont touché les marges de ce réseau, mais aucun projet ne pouvait le reconstruire, et aucun rapport trimestriel au Congrès n’aurait même pu le décrire.
Même si chaque contrat était allé à une entreprise irakienne, les critères de sélection des projets (mégawatts, bâtiments, kilomètres de route) auraient produit le même résultat, parce qu’aucun de ces étalons ne mesurait les institutions. Un cadre d’audit conçu pour suivre des livrables physiques ne peut pas mesurer la santé des institutions. Une obligation de compte rendu pensée pour les commissions des crédits du Congrès ne peut pas quantifier la confiance commerciale. La reconstruction se trompe sur ceux qui reçoivent l’argent, et elle se trompe aussi sur ce que l’argent devrait acheter.
L’illusion du plan Marshall
Le cas que tout le monde invoque est celui où la reconstruction d’après-guerre a fonctionné sans ambiguïté et durablement, à grande échelle : l’Europe entre 1948 et 1952. Il a servi à justifier chaque effort de reconstruction depuis, alors qu’il n’a presque rien en commun avec aucun d’entre eux.
À quelques années d’intervalle, quelqu’un réclame un nouveau plan Marshall, pour l’Ukraine, pour l’Afrique, pour le climat, pour le Moyen-Orient. Benn Steil, auteur d’une histoire du plan, le dit sans détour : « il ne se passe guère d’année » sans qu’on l’invoque. L’expression s’est détachée de tout contenu politique précis pour devenir un pur geste rhétorique : elle signale l’ambition et le sérieux, et ne veut rien dire de plus.
L’analogie perdure parce qu’elle flatte : elle dit à ceux qui l’emploient que cela a déjà été fait et que cela a marché. Elle est aussi fausse, d’une manière qui révèle ce qui a manqué aux reconstructions ultérieures.
Le Programme de rétablissement européen a distribué environ 13,3 milliards de dollars, soit à peu près 180 milliards de dollars actuels, entre 16 pays d’Europe occidentale. Mais ce n’est pas l’argent qui l’a fait réussir. Les bénéficiaires n’étaient pas des États brisés. C’étaient des pays dotés de systèmes juridiques intacts, d’administrations expérimentées, d’une main-d’œuvre instruite, de traditions commerciales établies et du souvenir récent d’économies industrielles modernes qu’ils avaient fait tourner. Les ouvriers savaient faire marcher les usines, les administrations savaient instruire les permis de commerce, et les tribunaux savaient trancher les litiges commerciaux. La tâche du plan Marshall était de remettre cette machine en route.
J. Bradford DeLong et Barry Eichengreen, dans une analyse économique influente du programme, ont constaté que l’aide elle-même « n’était pas assez importante pour avoir sensiblement accéléré la reprise en finançant l’investissement » ou en reconstruisant les infrastructures endommagées. Ce qu’elle a fait, c’est pousser la politique européenne vers le marché et la stabilisation. Le plan Marshall a apporté capitaux et coordination à des économies qui disposaient déjà de la machinerie institutionnelle nécessaire pour employer ces capitaux de façon productive. La politologue Eva Bellin, lors d’une table ronde à Harvard en 2004, a dissipé le mythe : l’Allemagne et le Japon d’après-guerre étaient « une entreprise dont le bâtiment a brûlé » — le savoir organisationnel, la main-d’œuvre formée, les systèmes de gestion étaient intacts. L’Irak était « comme une entreprise qui monte une affaire pour la première fois ».
Ce que le plan Marshall a construit
Le Programme de rétablissement européen n'était pas d'abord un programme de construction. Son mécanisme central était le fonds de contrepartie : les gouvernements bénéficiaires déposaient sur des comptes spéciaux l'équivalent en monnaie locale de l'aide américaine, utilisable uniquement avec l'accord des États-Unis. Cela créait un levier en faveur de réformes structurelles (libéralisation des échanges, stabilisation monétaire, allègement des contrôles étatiques) sans gestion américaine directe des économies nationales. L'OECE, ancêtre de l'actuelle OCDE, a été créée précisément pour coordonner la mise en œuvre, inscrivant la coopération économique intereuropéenne dans l'architecture même de l'aide. Le plan Marshall a fonctionné comme un instrument de réforme et de coordination qui comportait aussi des transferts de capitaux.Appliquée à l’Irak, à l’Afghanistan ou à la Bosnie, la comparaison renverse le problème. Elle présente la reconstruction comme une pénurie de capital — des bâtiments disparus, de l’argent nécessaire. Selon cette vision, assez d’argent et assez de bâtiments neufs produisent le redressement. Ce cadrage masque la véritable contrainte, qui est institutionnelle. Et ce masquage sert les intérêts de celui qui masque : si la reconstruction est un problème de capital, la réponse, ce sont des contrats. Si c’est un problème institutionnel, la réponse est une chose qu’aucun prestataire ne peut livrer et qu’aucune commission des crédits ne peut évaluer au rythme d’un exercice budgétaire. L’analogie rend le problème soluble selon des termes qui profitent aux acteurs chargés de le résoudre.
Voilà pourquoi la comparaison survit, si fausse soit-elle. Elle convertit un défi institutionnel en défi de capital, de sorte que ceux qui financent la réparation peuvent aussi en tirer profit.
L’Afghanistan en a fait la démonstration à pleine échelle. Les États-Unis ont affecté environ 148 milliards de dollars à la reconstruction afghane en deux décennies et en avaient décaissé environ 137 milliards à la mi-2025, une somme de l’ordre de l’ensemble du plan Marshall pour l’Europe occidentale. Le SIGAR, l’inspecteur général chargé de cet effort, a établi que 26 à 29 milliards de dollars avaient été perdus en gaspillage, fraude et abus. Au-delà de cette perte, vingt ans de dépenses n’ont pas su produire des institutions capables de survivre au retrait. Lorsque les forces américaines se sont retirées en 2021, l’appareil d’État s’est effondré en quelques semaines, y compris l’armée que cet argent avait payée. L’argent avait acheté des bâtiments et une armée, et les institutions qui auraient pu survivre au retrait n’avaient jamais été construites.
Si le plan Marshall prédit le redressement et que l’architecture réelle de la reconstruction prédit la dépendance, la question devient empirique : à quoi ressemble une reconstruction « achevée » vingt ans plus tard. La Bosnie et le Kosovo fournissent ce test.
Les reconstructions achevées
L’objection au cas irakien vient d’elle-même : l’Irak était un désastre hors norme, violent, confessionnel et immense. Admettons-le, et regardons deux cas où les conditions étaient plus favorables : des interventions plus restreintes, une meilleure coordination, des pays européens dotés d’un héritage institutionnel. Si le schéma s’y vérifie, les circonstances seules fournissent une piètre explication.
La Bosnie d’abord. Les accords de Dayton ont mis fin à la guerre en 1995 et ouvert les vannes de l’aide internationale. Environ 5,1 milliards de dollars de fonds de reconstruction ont afflué dans le cadre d’un programme prioritaire de reconstruction piloté par la Banque mondiale et la Commission européenne. La croissance économique des premières années venait des flux d’aide eux-mêmes, et non des capacités du pays, et elle a masqué des faiblesses structurelles sans les résoudre. La trajectoire, depuis : l’aide publique au développement est passée d’environ 60 % du revenu national brut en 1995 à environ 1 % en 2023. À mesure que l’aide reculait, les transferts de fonds des émigrés ont pris sa place ; la capacité productive, non.
Les transferts de fonds personnels représentaient environ 10,2 % du PIB en 2023, plus de dix fois la moyenne mondiale, inférieure à 1 %. L’industrie manufacturière pèse environ 13 % du PIB, concentrée dans des secteurs à faible valeur ajoutée : matières premières, métaux de base, produits du bois. Le pays affiche un déficit structurel des échanges de biens de 6 à 7 milliards de dollars par an. L’investissement direct étranger oscille autour de 3 à 4 % du PIB malgré trois décennies de stabilité théorique. Les capitaux ne vont pas vers les économies où la capacité productive est faible, et la capacité productive ne se développe pas là où les institutions ne peuvent pas la porter.
La population a diminué d’environ un quart depuis 2000, pour tomber à quelque 3,2 millions d’habitants. En 2021, près de la moitié des jeunes de Bosnie interrogés déclaraient envisager d’émigrer. Des dizaines de milliers de personnes partent chaque année, de façon disproportionnée les diplômés et les qualifiés, c’est-à-dire ceux dont une économie a le plus besoin pour croître par elle-même.
Trente ans après Dayton, les réalisations visibles de la reconstruction sont en place : les routes, les bâtiments, le réseau électrique. En dessous se trouve une économie qui n’a jamais développé la capacité interne de se suffire à elle-même, et qui continue de perdre ses citoyens les plus productifs au profit de pays dont l’économie fonctionne.
Le Kosovo raconte la même histoire, en plus net. Le chômage officiel est passé de 57 % en 2001, un chiffre gonflé par la prise en compte de personnes dont la seule démarche de recherche d’emploi était de s’inscrire dans un bureau de placement, à 10,8 % en 2024 — un chiffre qui suggère un progrès jusqu’à ce qu’on regarde ce qui le soutient. Les transferts de fonds représentent environ 17,3 % du PIB et, comme le résume le département d’État américain à partir des constats de la Banque centrale du Kosovo, ils sont « principalement utilisés pour la consommation personnelle, et non à des fins d’investissement ».
Le mécanisme s’auto-entretient. Les transferts de fonds soutiennent la consommation sans exiger que la production nationale y réponde — les importations comblent l’écart et creusent le déficit commercial. Pour attirer des travailleurs, les employeurs sont en concurrence avec la possibilité d’émigrer vers des économies aux salaires plus élevés, mais ils ne peuvent pas augmenter les salaires, car la productivité nationale est trop faible pour le permettre. Les plus ambitieux partent. Ceux qui restent dépendent de l’argent gagné par ceux qui sont partis. L’économie fonctionne, tant bien que mal, sur une productivité générée à l’étranger.
La présence internationale a nourri le même déséquilibre. L’argent arrivé avec la mission de l’ONU et les agences d’aide, soutiennent les économistes politiques Nicolas Lemay-Hébert et Syed Mansoob Murshed, a évincé la productivité nationale et favorisé la recherche de rente au détriment de l’esprit d’entreprise. La reconstruction a bâti le réseau électrique et les routes, mais pas une économie qui produise assez de richesse pour retenir sa propre population.
Le schéma est assez précis pour être prédictif. La reconstruction réussit selon ses propres critères : les infrastructures sont construites, l’aide s’éteint progressivement, les grands indicateurs s’améliorent. Sous ces indicateurs, l’économie reste arrimée à l’argent extérieur, l’aide d’abord, puis les transferts de fonds. La capacité productive demeure faible, et les jeunes émigrent. Les conditions institutionnelles d’une croissance autonome ne se concrétisent jamais pleinement. En Bosnie, les donateurs y ont bien investi, en aidant à créer une banque centrale, un service des douanes et des autorités de contrôle bancaire, mais ce travail s’est déroulé en marge d’un programme organisé autour d’actifs physiques que les donateurs pouvaient voir dans les rapports, les audits et les photos d’avancement, et les réformes plus profondes se sont enlisées dans la paralysie politique du pays.
La politique locale porte une part de responsabilité. Mais le résultat correspond aussi à un modèle qui compte les livrables et définit le succès comme l’achèvement, et aucune de ces deux mesures ne demande si un pays peut se suffire à lui-même. La Bosnie et le Kosovo avaient tous les avantages qui manquaient à l’Irak : une échelle plus réduite, moins de violence, la proximité de l’UE, une meilleure coordination. Ils ont quand même fini dans la dépendance.
Le prochain cas prend forme en ce moment, et les caractéristiques structurelles qui ont déterminé les résultats à Bagdad, à Sarajevo et à Pristina y sont déjà visibles.
La prochaine reconstruction
Le protocole négocié fin mai par l’intermédiaire de médiateurs pakistanais aurait rouvert le détroit d’Ormuz, levé le blocus naval américain et ouvert une fenêtre de 60 jours pour des pourparlers sur le programme nucléaire iranien, mais le président Trump ne l’a jamais signé. Lorsque l’Iran a suspendu les négociations le 1er juin, le ministre des Affaires étrangères Araghchi a déclaré que le cessez-le-feu « est sans équivoque un cessez-le-feu sur tous les fronts, y compris au Liban. Sa violation sur un front est une violation du cessez-le-feu sur tous les fronts ». À la fin de l’été, Téhéran tenait toujours le détroit d’Ormuz pendant que des médiateurs pakistanais et qataris tentaient de ramener les deux camps à la table des négociations.
En octobre 2026, le cadre de juin est en lambeaux, les deux camps échangeaient de nouveau des frappes dès juillet, et les pourparlers indirects par l’intermédiaire de médiateurs n’ont toujours rien produit pour le remplacer. La question de la reconstruction se pose pourtant déjà. Le programme nucléaire iranien a été durement touché. Des installations militaires sont en ruine. Les infrastructures civiles ont subi des dommages collatéraux dans plusieurs provinces. Quelqu’un paiera pour reconstruire tout cela ; qui, et à quelles conditions, n’est pas encore tranché.
Les candidats à la reconstruction
Quatre acteurs ont un intérêt dans la question de savoir qui reconstruira l'Iran. La Chine a signé en 2021 avec l'Iran un partenariat stratégique global de 25 ans, assorti, selon certaines informations, d'une promesse d'investissements pouvant atteindre 400 milliards de dollars, et fait sur le papier figure de chef de file le plus probable, même si peu de cet argent s'est concrétisé. Mais en 2025, les échanges de la Chine avec l'Arabie saoudite et avec les Émirats arabes unis s'élevaient chacun à environ 108 milliards de dollars, contre quelque 41 milliards avec l'Iran, même en comptant les achats de pétrole non déclarés, ce qui met ses ambitions de reconstruction en tension avec ses relations commerciales dans le Golfe. La Russie profite des prix élevés du pétrole qu'entraîne l'instabilité régionale, mais ses ressources sont limitées par la guerre en Ukraine. Les États du Golfe se méfient : les Émirats arabes unis, parmi les pays les plus durement touchés par les représailles iraniennes, ont qualifié cette agression de tournant décisif ayant déclenché une crise de confiance durable. Un bloc informel réunissant l'Égypte, le Pakistan, l'Arabie saoudite et la Turquie, que l'Institut international d'études stratégiques appelle un « nouveau quadrilatère moyen-oriental », est en train de prendre forme. Et le président Trump a lié tout accord avec l'Iran à l'adhésion de nouveaux pays (dont l'Arabie saoudite, le Qatar et le Pakistan) aux accords d'Abraham, une exigence qui subordonne entièrement la reconstruction iranienne à un tout autre projet géopolitique américain.Il faut s’attendre à ce que les caractéristiques structurelles se reproduisent. L’Iran répare déjà par ses propres moyens les dégâts de la guerre, à commencer par des dizaines de milliers de logements à Téhéran, mais les médias d’État iraniens ont chiffré le coût d’une reconstruction complète à environ 270 milliards de dollars, et des travaux de cette ampleur attireront presque certainement des capitaux et des entreprises de l’étranger.
Les capacités institutionnelles de l’Iran, affaiblies par des décennies de sanctions et désormais par l’élimination de ses plus hauts dirigeants et la destruction d’installations clés, ne lui permettront probablement pas de financer seul une reconstruction de cette ampleur. Reste à savoir quels acteurs extérieurs paieront, et quelle part du travail les entreprises iraniennes pourront garder.
Et ceux qui l’emporteront apporteront leurs propres intérêts commerciaux, leurs propres cadres de reddition de comptes et leur propre définition de ce que « reconstruit » veut dire. Une reconstruction menée par la Chine suit les systèmes chinois de passation des marchés, emploie des entreprises chinoises et sert les priorités stratégiques chinoises — corridors énergétiques, infrastructures des nouvelles routes de la soie, installations portuaires. Une reconstruction sous conditions américaines suit la logique de passation des marchés documentée en Irak. Les intérêts commerciaux de la puissance qui finance façonneront ce qui sera construit, comme ils l’ont fait en Irak.
Considérons le scénario le plus probable. Les intérêts stratégiques de la Chine en Iran tournent autour de la sécurité énergétique et de la connectivité des nouvelles routes de la soie — l’accès au pétrole et au gaz iraniens, et un corridor reliant la Chine à la Méditerranée à travers le territoire iranien. Une reconstruction chinoise donnerait la priorité aux infrastructures énergétiques, aux installations portuaires, aux liaisons ferroviaires et aux grands projets physiques dont les entreprises publiques chinoises de construction se sont fait une spécialité. Des cadres et des ingénieurs chinois occuperaient les postes techniques de direction. Les marchés passeraient par des circuits commerciaux chinois. Le schéma est documenté dans l’ensemble des entreprises chinoises en Afrique : les travailleurs locaux constituent la grande majorité des effectifs, mais leur part chute fortement parmi les cadres dirigeants et les ingénieurs.
Un scénario sous conditions américaines différerait dans ses détails et serait identique dans sa structure. Une reconstruction américaine donnerait la priorité aux secteurs qui servent les intérêts stratégiques américains : l’endiguement nucléaire, l’architecture de sécurité et les marchés régionaux de l’énergie. Elle passerait elle aussi par des systèmes de passation des marchés dont la logique a été documentée en Irak il y a une génération.
Les projets retenus seront ceux que la puissance qui finance pourra déclarer achevés : des infrastructures visibles, des résultats dénombrables, les équivalents iraniens des centrales électriques irakiennes. Le travail institutionnel dont l’Iran a besoin aura droit, au mieux, à une place annexe : des structures de gouvernance pour un ordre politique post-Khamenei, des cadres juridiques du commerce capables d’attirer l’investissement, des capacités de régulation, et la cohésion sociale que des décennies de régime autoritaire et de sanctions, et désormais la dévastation militaire, ont érodée. Rien de cela ne compte comme un projet, si bien que peu de choses en figureront sur les listes de projets.
Et l’analogie du plan Marshall refera surface. Quelqu’un proposera un « plan Marshall pour l’Iran », invoquant le seul cas où la reconstruction a fonctionné pour justifier une conception qui reproduit tous ceux où elle a échoué. Ce cadrage convertira une crise institutionnelle en occasion de contrats, en occultant le fait que la contrainte décisive de l’Iran est sa capacité de gouvernance, pas les décombres. L’analogie sera acceptée parce qu’elle flatte les acteurs qui ont à y gagner, comme elle l’a été pour l’Irak, pour l’Afghanistan et pour chaque reconstruction qui a suivi la même conception jusqu’au même résultat.
L’histoire fournit des prédictions assez précises pour être vérifiées. Si la reconstruction iranienne suit le schéma documenté, et rien dans les positionnements actuels ne laisse présager un écart, elle privilégiera les grandes infrastructures visibles au détriment de la reconstruction institutionnelle ; les contrats iront à des entreprises non iraniennes, sous des structures de reddition de comptes conçues à Pékin ou à Washington, et non à Téhéran ; les actifs physiques sortiront de terre puis se dégraderont faute de la capacité d’entretien dans laquelle la reconstruction n’investit jamais ; et l’activité économique générée profitera avant tout aux entités reconstructrices, et non à la population iranienne. Si la Bosnie et le Kosovo représentent la trajectoire de long terme, le résultat sera une économie dépendante de flux financiers extérieurs plutôt que de sa propre capacité productive.
L’Iran dispose d’un avantage que l’Irak n’a jamais eu. Sa base institutionnelle, d’une population instruite à la capacité administrative et au savoir-faire industriel, a survécu aux frappes, là où les institutions irakiennes n’ont pas survécu à l’occupation. Si la reconstruction était conçue pour s’appuyer sur cette base, le pronostic serait meilleur que pour l’Irak. L’Iran réunit davantage des conditions préalables du plan Marshall que l’Irak n’en a jamais réunies.
Mais cette capacité ne compte que si la conception de la reconstruction la mobilise — si les contrats exigent des entreprises iraniennes, si la gestion des projets développe les capacités iraniennes, si la reddition de comptes s’adresse aux institutions iraniennes plutôt qu’à l’appareil d’audit de la puissance qui finance. Aucun des quatre acteurs intéressés à ce chantier n’a montré le moindre signe de vouloir le concevoir ainsi. La Chine veut des corridors énergétiques et les États-Unis le respect des engagements nucléaires ; la Russie veut des prix du pétrole élevés, et les États du Golfe un rival affaibli. Chacun de ces objectifs peut être servi par le modèle standard de reconstruction. Aucun n’exige le redressement des institutions iraniennes.
Le verdict de Bowen, « On n’a pas accompli assez au regard de l’ampleur des fonds dépensés », est devenu l’épitaphe consacrée de la reconstruction. On le retrouve dans les bilans rétrospectifs, les rapports de retour d’expérience et les tribunes qui réclament une approche plus intelligente la prochaine fois. La phrase suppose qu’accomplir était le but.
L’économie de la reconstruction a ses propres bénéficiaires et ses propres indicateurs. Mesurée aux contrats attribués, aux projets achevés, aux audits réussis et à l’argent décaissé, l’entreprise fonctionne comme prévu, et pour les sociétés qui ont encaissé les contrats, elle n’a rien eu d’un échec.
La reconstruction de l’Iran aura lieu ; il y a trop d’argent en jeu. Le meilleur indice de l’économie que ces dépenses sont conçues pour bâtir, meilleur que les intentions des donateurs, les montants engagés ou la prochaine invocation d’un plan Marshall, c’est la structure des contrats : qui obtient le travail, qui définit à quoi ressemble un chantier « terminé », et devant qui les projets achevés ont à répondre.
Tout cela pourra se savoir avant la signature du premier contrat, et une bonne partie en est déjà visible.
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Médias
Mosquée Al-Rahman à Bagdad, Irak – Wikipedia
Principales sources et références
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