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O pacote chegou a Bangcoc em 1997, a Moscou em 1998, a Buenos Aires em 2001 e a Atenas em 2010. As condições eram, a cada vez, variações sobre um mesmo tema: cortar o gasto público, subir os juros onde houvesse uma moeda nacional a defender, vender ativos do Estado, tudo isso numa economia mantida aberta ao capital estrangeiro. As consequências políticas seguiram uma trajetória comum. O governo que aceitou o pacote caiu ou ficou desacreditado, e a política que veio depois se construiu em reação a ele, na Tailândia, na Argentina e na Grécia por movimentos que se voltavam frontalmente contra as condições.
Os quatro episódios abrangem três continentes e treze anos, mas os relatos populares dessas crises raramente os contam como uma só história. A ruptura política tailandesa vai para a gaveta do populismo do Sudeste Asiático; o colapso russo, para a da patologia pós-soviética; a Argentina, para a do peronismo (como se a palavra explicasse o problema, em vez de apenas lhe dar nome); e a Grécia, para a da má gestão da dívida europeia. Cada episódio vira uma história regional, com causas, consequências políticas e remédios próprios. Cientistas políticos já catalogaram os protestos que se seguem aos programas de austeridade e testaram se os empréstimos do FMI e do Banco Mundial derrubam governos, com resultados condicionais e mistos. Fora dessa literatura especializada, o padrão não tem um nome comum.
Chamar cada um desses episódios de “crise”, como se fosse um fenômeno meteorológico ou um ato da natureza, é uma escolha, e arquivá-los separadamente também é; as duas escolhas servem a interesses particulares. Contados em conjunto, os quatro casos devolvem o próprio resgate à história.
O que faz o pacote padrão
Os programas de crise do FMI, em geral agrupados sob o rótulo de ajuste estrutural, têm três componentes centrais, e o que cada um deles faz na prática explica por que as consequências políticas continuam correndo pelos mesmos trilhos.
O primeiro componente é a austeridade fiscal. O gasto do governo é cortado para gerar superávits primários. O propósito declarado é a sustentabilidade da dívida. Na prática, o dinheiro que pagava hospitais, escolas e subsídios passa a ir para o serviço da dívida externa: a população do país absorve os cortes enquanto os credores externos recebem os pagamentos.
O segundo componente é a alta dos juros. As taxas sobem, supostamente para defender a moeda e controlar a inflação. Numa economia em que empresas e agricultores dependem do crédito bancário, o efeito é previsível: o custo dos empréstimos dispara, os negócios marginais quebram, os devedores rurais descobrem que já não conseguem honrar suas obrigações. Ativos ficam disponíveis a preços de liquidação, e os compradores mais bem posicionados para arrematá-los são os que têm moeda forte ou crédito de sobra, muitas vezes investidores e fundos estrangeiros. Os donos endividados que os vendem em geral não estão entre eles.
Joseph Stiglitz acompanhou a crise asiática de dentro do Banco Mundial, onde era economista-chefe. Em 2002, ele sustentou que as prescrições de juros altos do FMI levaram à falência, aos milhares, empresas do Leste Asiático fortemente endividadas e transformaram um pânico financeiro numa recessão profunda, deixando ativos depreciados sobre a mesa para quem ainda tivesse moeda forte.
O terceiro componente é a privatização forçada. Sob pressão fiscal, quando um governo corta gastos e sobe juros enquanto sua economia encolhe, os ativos do Estado vão à venda. Os compradores com dinheiro na mão raramente são os poupadores nacionais cujo dinheiro acabou de ser desvalorizado. Infraestrutura, serviços públicos, portos e bancos podem passar de mãos públicas ou nacionais para donos estrangeiros a preços fixados num mercado em liquidação.
O momento também pesa. As vendas entram no cronograma dos mesmos programas que impõem a contração fiscal e a seca de crédito, de modo que acontecem enquanto os preços dos ativos caem e os vendedores estão desesperados. Um governo que corta gastos, vê sua moeda despencar e enfrenta ao mesmo tempo uma crise nos serviços sociais não está em boa posição para negociar as condições em que vende seus portos e suas empresas de energia.
A estrutura de governança do FMI explica de quem são os interesses que esse arranjo protege. Os Estados Unidos detêm aproximadamente 16,5% do poder de voto no FMI. Como as grandes decisões exigem uma supermaioria de 85%, essa fatia equivale, na prática, a um veto. O G7, em conjunto, detém cerca de 41%. Os votos seguem as cotas, de modo que as maiores nações credoras têm o maior peso.
Malásia, 1998: o contrafactual
Quando a crise asiática chegou à Malásia, o governo primeiro apertou a política econômica por conta própria. Depois, em setembro de 1998, o primeiro-ministro Mahathir Mohamad tomou o rumo oposto: recusou-se a chamar o FMI, fixou o ringgit em 3,80 por dólar, impôs amplos controles de capital para conter a fuga de dinheiro e cortou os juros em vez de subi-los. A Malásia se recuperou depressa, e os economistas Ethan Kaplan e Dani Rodrik concluíram mais tarde que, em comparação com os programas do FMI, as políticas malaias produziram uma recuperação mais rápida e quedas menores no emprego e nos salários reais. A objeção óbvia é que a Malásia foi um caso especial e que a Coreia e a Tailândia se recuperaram mais ou menos na mesma época; os economistas replicam que a crise malaia ainda se aprofundava quando as dos outros dois já tinham amainado.1997: O modelo
O baht tailandês esteve atrelado ao dólar ao longo de meados da década de 1990, o que convinha aos credores estrangeiros que emprestavam a uma economia de alto crescimento, mas mascarava uma vulnerabilidade latente na conta corrente. Quando os fluxos de capital se inverteram, o Banco da Tailândia queimou reservas defendendo a paridade. Em 2 de julho de 1997, desistiu e deixou a moeda flutuar. O baht despencou de imediato e continuou caindo por meses. O contágio que se seguiu atravessou a região em poucas semanas.
O FMI montou um pacote de US$ 17,2 bilhões para a Tailândia, em conjunto com o Banco Mundial e credores regionais, condicionado a altas de juros, aperto fiscal e fechamento de instituições financeiras insolventes. O governo de Chavalit Yongchaiyudh, que havia aceitado as condições, caiu em novembro de 1997. O Partido Democrata de Chuan Leekpai assumiu e administrou o ajuste.
Thaksin Shinawatra registrou o Thai Rak Thai (“Tailandeses amam tailandeses”) em julho de 1998. O nome já era uma declaração política: uma referência direta ao que se via como a rendição da soberania econômica nacional. Boa parte da plataforma do partido soava como uma resposta ao pacote. Fundos de desenvolvimento das aldeias ofereciam crédito onde as altas de juros o haviam estrangulado, e moratórias de dívidas para agricultores atacavam as insolvências produzidas pelo ambiente de juros. Um programa de saúde de 30 bahts foi além, estendendo a cobertura aos milhões de tailandeses que nunca haviam tido seguro-saúde. O Thai Rak Thai conquistou 248 das 500 cadeiras nas eleições de janeiro de 2001 e formou uma coalizão que controlava cerca de 325 delas. Thaksin tornou-se primeiro-ministro em fevereiro daquele ano.
O populismo do Thai Rak Thai era uma proposta de política pública: um programa político construído como resposta direta a condições específicas criadas pelo pacote. Os críticos de Thaksin o trataram, em vez disso, como uma forma de compra de votos, em que um empresário rico distribuía benefícios a uma base rural ingênua demais para enxergar os riscos fiscais de longo prazo.
Essa leitura exige esquecer que os riscos fiscais de longo prazo apontados pelos críticos estavam sendo administrados, nos anos imediatamente anteriores, pelo FMI, e que essa administração produziu desemprego em massa, falências e a queda de um governo. Os tailandeses do campo que votaram no Thai Rak Thai estavam escolhendo racionalmente um programa que respondia de forma direta às condições criadas pelo programa anterior.
A Indonésia seguiu a mesma trajetória em velocidade maior. A rupia caiu para cerca de um sexto de seu valor anterior à crise. O FMI e seus parceiros montaram um pacote internacional de US$ 43 bilhões, condicionado a aperto monetário, reestruturação do setor bancário e redução dos subsídios a combustíveis e alimentos, a condição que se revelou mais explosiva.
Os cortes nos subsídios aos combustíveis estavam previstos no programa do FMI, mas o Fundo havia concordado em aplicá-los de forma gradual. No início de maio de 1998, Suharto, certo de que tinha a situação sob controle, impôs todos de uma vez, contra a orientação do próprio FMI, e a resposta foi imediata. Explodiram distúrbios em Jacarta, Medan e Surakarta. Em 12 de maio, forças de segurança abriram fogo contra estudantes que protestavam na Universidade Trisakti, em Jacarta, matando quatro deles. As mortes aceleraram os protestos. Apoiadores militares importantes começaram a desertar. Suharto renunciou em 21 de maio, encerrando 32 anos no poder.
Na Indonésia, a cadeia foi curta: uma condição do FMI, aplicada de forma abrupta por um regime que se julgava intocável, produziu um choque de preços, e os protestos que ele desencadeou puseram fim ao governo de Suharto.
Na Coreia do Sul, as pessoas passaram a culpar o próprio Fundo pelo que lhes acontecia, e esse julgamento se mostrou duradouro. O Escritório de Avaliação Independente do próprio FMI concluiu mais tarde que o aperto fiscal inicial do programa na Coreia do Sul tinha sido desnecessário.
“A crise do FMI”: o nome que a Coreia do Sul deu ao episódio
No debate público coreano, 1997–98 é chamado rotineiramente de IMF sat'ae, “a crise do FMI”. O nome carrega um julgamento popular sobre a causa: a crise incluía o que foi feito à economia em resposta ao colapso da moeda. É uma descrição precisa do que as populações afetadas viveram como o acontecimento decisivo. Os próprios avaliadores do FMI admitiram mais tarde que parte do remédio, o aperto fiscal inicial, tinha sido desnecessária.Rússia e Argentina: duas variações
O colapso russo de 1998 costuma ser contado como uma história de oligarcas e da disfunção da era Iéltsin. Esse enquadramento omite a década de contexto que tornou possível o agosto de 1998.
A partir de 1992, a transformação econômica da Rússia foi orientada e, depois, financiada pelo FMI, com condições atreladas ao dinheiro. O programa de “terapia de choque”, com liberalização rápida, privatização em massa e fim do controle de preços, foi administrado como um pacote, com o apoio dos credores ocidentais. Em 1998, o mercado de GKO, os títulos de curto prazo do governo russo, tinha se tornado um veículo para financiar déficits na ausência das receitas tributárias que a liberalização deveria ter gerado e não gerou. Quando os preços globais das commodities caíram e o capital começou a sair dos mercados emergentes após a crise asiática, o governo descobriu que não conseguia rolar suas obrigações em GKO.
Em 17 de agosto de 1998, o governo do primeiro-ministro Serguei Kiriyenko e o banco central desvalorizaram o rublo, congelaram os pagamentos dos GKO num calote de fato da dívida interna e impuseram uma moratória de 90 dias aos pagamentos dos bancos russos a credores estrangeiros. Em julho, o FMI, o Banco Mundial e o Japão haviam acertado um pacote de US$ 22,6 bilhões, condicionado a aumentos de impostos, cortes no déficit e reforma da previdência. A Duma se recusou a aprovar partes essenciais da legislação necessária. O FMI liberou US$ 4,8 bilhões e reteve US$ 800 milhões em protesto. Quatro semanas depois, a Rússia deu o calote.
O colapso de 1998 completou a deslegitimação do projeto de reforma liberal da era Iéltsin como ideia política. Em agosto daquele ano, o programa de privatização e liberalização dirigido pelo FMI já não tinha nenhuma credibilidade popular na Rússia. Em vez da prosperidade que justificava o transtorno, entregara a captura oligárquica, a instabilidade fiscal e um colapso cambial que pulverizou as economias das pessoas comuns pela segunda vez em uma década. O colapso derrubou o governo de Kiriyenko e desacreditou os reformistas que tinham apostado sua autoridade na promessa de que a integração com as instituições financeiras ocidentais traria prosperidade compartilhada.
Vladimir Putin, nomeado diretor do FSB um mês antes do colapso, tornou-se primeiro-ministro um ano depois e foi eleito presidente em março de 2000. O colapso não o criou, mas deixou com poucos defensores o projeto liberal, na forma que a terapia de choque apoiada pelo FMI lhe dera, e Putin ascendeu no espaço que esse fracasso havia aberto. Manteve boa parte da economia de mercado, descartou a promessa política que viera com ela e quitou a dívida com o FMI antes do prazo, em 2005.
Se a exposição da Rússia vinha dos títulos soberanos e dos fluxos de capital especulativo, a da Argentina vinha de uma âncora cambial. O sistema de conversibilidade, uma paridade entre peso e dólar estabelecida em 1991, havia trazido estabilidade de preços depois de anos de hiperinflação e se tornara politicamente intocável. A paridade só era sustentável enquanto os fluxos de capital continuassem favoráveis. Ao longo do fim da década de 1990, as condições de austeridade do FMI aprofundaram uma recessão sem resolver a incompatibilidade de fundo entre uma taxa de câmbio fixa sobrevalorizada e uma situação fiscal em deterioração. No fim de 2001, o governo estava preso numa espiral fatal, cortando gastos para cumprir as metas de déficit enquanto a economia encolhia ao seu redor.
Em dezembro de 2001, o governo impôs o corralito, restringindo os saques bancários para conter uma fuga de capitais que já havia esvaziado as reservas. A restrição atingiu de forma direta e imediata os poupadores de classe média, as pessoas que haviam confiado no sistema. Seguiram-se protestos em massa. Dois presidentes renunciaram em dez dias; cinco homens ocuparam o cargo em menos de duas semanas. Em 23 de dezembro, o presidente interino Adolfo Rodríguez Saá anunciou que a Argentina deixaria de pagar sua dívida externa. Foi um calote de cerca de US$ 82 bilhões em títulos, o maior calote soberano da história até então.
Néstor Kirchner assumiu em maio de 2003 com apenas 22% dos votos, a menor votação de um presidente na história argentina. Carlos Menem, diante de uma derrota esmagadora prevista pelas pesquisas, abandonou o segundo turno e deixou a votação de Kirchner no primeiro turno como seu único mandato. O programa com que Kirchner concorreu era explícito: intervenção do Estado na economia, aumentos salariais, renegociação da dívida em termos argentinos, e não nos dos credores. A reestruturação de 2005, que impôs perdas pesadas aos credores e seguiu adiante apesar das objeções do FMI a seus termos, foi aceita por detentores de cerca de 76% da dívida elegível e se tornou o modelo.
NML Capital v. Republic of Argentina: a extensão jurídica do mecanismo
Um grupo de fundos de hedge, liderado pela NML Capital, comprou títulos argentinos a preços de liquidação depois do calote e se recusou a participar das reestruturações de 2005 e 2010, aceitas pela imensa maioria dos credores. Os fundos foram à Justiça federal americana, no Distrito Sul de Nova York. O juiz Thomas Griesa decidiu a favor deles e, em seguida, emitiu uma liminar que proibia a Argentina de pagar os credores reestruturados a menos que os holdouts, os credores que ficaram de fora, recebessem integralmente ao mesmo tempo. Na prática, a decisão usou os tribunais americanos para fazer valer as reivindicações originais dos credores contra um país soberano que já havia reestruturado sua dívida. O governo argentino chamou os holdouts de “fundos abutres”. O rótulo é carregado, mas a estratégia que ele descrevia era simples. Os fundos compraram dívida depreciada a preço baixo, ficaram de fora da reestruturação coletiva e usaram os tribunais de Nova York, cuja jurisdição a própria Argentina aceitara ao emitir os títulos, para obter sentenças de pagamento integral, juros incluídos. Em 2016, fecharam um acordo por cerca de 75% desse valor, mais honorários advocatícios, muitas vezes o que haviam pago pelos títulos. O litígio levou a lógica de proteção aos credores do pacote a um tribunal de Manhattan anos depois do calote.A Rússia e a Argentina passaram pelo mesmo arrocho e saíram dele com rumos políticos completamente diferentes. A Rússia terminou num fechamento autoritário; a Argentina elegeu um governo que fez campanha contra os credores e permaneceu dentro da democracia eleitoral. Em nenhum dos dois países a ordem política que administrou o ajuste voltou a se firmar. Os partidos e governos que aceitaram as condições pagaram por isso, quase todos, e a maioria pagou caro.
A zona do euro: mesmas condições, outra jurisdição
Resta uma objeção: a de que essas coisas acontecem em países de instituições fracas, governos corruptos e Estado de direito precário. A crise da zona do euro de 2010 levou o mesmo pacote a membros do euro.
A troika formada pelo FMI, pelo Banco Central Europeu e pela Comissão Europeia administrou programas de ajuste na Grécia, na Irlanda, em Portugal e em Chipre a partir de 2010. As condições eram reconhecíveis: cortes nas aposentadorias, redução de salários no funcionalismo, privatização de ativos do Estado. No âmbito dos programas posteriores, a Grécia vendeu uma participação controladora de 51% na Autoridade Portuária do Pireu à gigante estatal chinesa de navegação COSCO. Catorze aeroportos regionais foram entregues a uma operadora liderada pela Fraport. Os contribuintes irlandeses, e não os detentores de títulos sêniores dos bancos irlandeses, foram obrigados a arcar com a maior parte dos custos do resgate do setor bancário. A decisão foi tomada sob forte pressão do BCE: Frankfurt havia condicionado novos financiamentos emergenciais aos bancos irlandeses à adesão da Irlanda a um programa de resgate. O desemprego grego chegou a 27% em 2013. O desemprego entre os jovens passou de 60%.
As crises financeiras deixam uma marca política própria. Em 20 economias avançadas desde 1870, a votação da extrema direita aumentou em média cerca de 30% nos cinco anos seguintes a uma crise financeira sistêmica, uma alta que não se segue a recessões comuns de profundidade semelhante. Poucas dessas crises vieram com um programa do FMI, de modo que o resultado não diz nada diretamente sobre o Fundo. Mostra, porém, que as crises financeiras carregam uma carga política que as retrações comuns não têm, e os quatro casos sugerem que parte dela tem a ver com quem é obrigado a pagar pelo resgate.
A Europa depois de 2010 se encaixou nesse padrão. A Frente Nacional francesa recebeu pouco mais de 4% dos votos no primeiro turno das eleições legislativas de 2007. No primeiro turno das legislativas de 2012, no auge dos programas de ajuste da zona do euro, recebeu quase 14%, triplicando sua votação em cinco anos. O partido Alternativa para a Alemanha foi fundado em 2013 explicitamente em resposta à crise da zona do euro, com uma plataforma inicial centrada na oposição à arquitetura dos resgates. O Aurora Dourada entrou no Parlamento grego em 2012 com 7% dos votos.
A reação não veio só da direita. O Syriza, a coalizão grega de esquerda radical, venceu a eleição grega de janeiro de 2015 com a plataforma de renegociar as condições da troika. O Podemos surgiu na Espanha a partir da mesma crise. A direção variava; o que se repetia era a ruptura com os partidos que administraram o ajuste. Esses partidos pagaram por isso, estivessem onde estivessem no eixo esquerda-direita. O PASOK, o partido de centro-esquerda que governara a Grécia durante boa parte das três décadas anteriores, despencou de 44% em 2009 para menos de 5% em 2015, tendo sido o partido no governo quando chegou a hora do ajuste.
O Syriza e o referendo de 2015: mandato democrático sem saída
No fim de junho de 2015, o primeiro-ministro do Syriza, Alexis Tsipras, convocou um referendo sobre os termos dos credores para concluir o segundo resgate. Em 5 de julho, o eleitorado grego os rejeitou por 61%. Oito dias depois, Tsipras aceitou os termos de um terceiro resgate, com condições tão duras quanto as que o referendo acabara de rejeitar, ou mais. O episódio ilustrou um limite estrutural específico: um mandato democrático para resistir ao programa é insuficiente sem a capacidade de sair da união monetária. Os credores usaram a ameaça de saída do euro, o cenário de Grexit, como instrumento de pressão durante todas as negociações, e o resultado do referendo foi tratado como uma posição de partida, e não como uma instrução vinculante.Por que o padrão não tem nome
Os especialistas mediram partes do padrão, mas ele raramente chega ao público como uma só história. Várias coisas mantêm as partes separadas.
Uma é a linguagem dos documentos. As Cartas de Intenções do FMI, cartas formais em que os governos membros se comprometem com um programa do Fundo, expõem as condições no registro neutro da necessidade técnica: o governo “vai” aumentar preços, “vai” fechar bancos, “pretende” eliminar subsídios. É uma linguagem que faz escolhas negociadas soarem como aritmética e o que foi administrado parecer inevitável. A carta da Indonésia de janeiro de 1998 é assim do começo ao fim.
O que esse registro suprime é a resposta à pergunta óbvia: exigido por quem, e no interesse de quem? Os credores protegidos podem ser nomeados, assim como os ativos vendidos, os preços pagos e os compradores. As condições foram escolhas feitas por uma instituição com uma estrutura de governança identificável, que representa interesses identificáveis.
Outra é a separação entre disciplinas. Os economistas que mediram a escalada da extrema direita depois das crises financeiras trabalham em história econômica e finanças. Os cientistas políticos que estudam os protestos contra a austeridade e a sobrevivência de governos sob programas do FMI publicam em outros lugares, e os especialistas regionais que escrevem sobre a ascensão de Thaksin, sobre Kirchner, a AfD e a consolidação de Putin publicam em outros lugares ainda. Cada disciplina tem boas razões metodológicas para suas fronteiras. As peças existem, mas a sequência inteira, dos termos de um resgate à política da década seguinte, raramente é contada num só lugar.
O enquadramento da imprensa também manteve as partes separadas. As consequências políticas de cada crise chegaram à imprensa de língua inglesa como uma história regional. A imprensa apresentou a Thaksinomics como uma peculiaridade tailandesa, e o kirchnerismo como o peronismo argentino de volta, como sempre, à sua maneira inescrutável. A AfD começou como um partido antieuro, mas, à medida que se voltou para a imigração, passou a ser lida como uma história sobre a identidade e o caráter nacional alemães, e o Aurora Dourada como a disfunção de um país problemático que não consegue administrar suas finanças. O enquadramento torna o padrão invisível ao fazer com que cada repetição só seja legível em seu contexto local, e deixa sem explicação por que as histórias locais continuam tendo a mesma estrutura.
Há ainda o desenho do FMI. Sua governança dá maioria às nações credoras e aos EUA um veto efetivo por meio da regra da supermaioria de 85%, e não oferece às nações devedoras nenhum meio de se sobrepor às preferências dos credores. Dada essa estrutura, a preferência reiterada do Fundo pela proteção dos credores em detrimento da recuperação interna, na Tailândia, na Indonésia, na Rússia e na Argentina, é o que seus pesos de voto levariam a esperar. A preferência não era absoluta. Na Irlanda, em 2010, os técnicos do Fundo defenderam impor perdas aos detentores de títulos sêniores e perderam a disputa para o BCE, e em julho de 2015 o FMI dizia aos credores europeus que a Grécia precisava de um alívio da dívida muito maior do que eles até então estavam dispostos a considerar.
Dar nome ao padrão exige dizer quem se beneficiou e tratar as condições como escolhas.
O custo profissional também pode pesar. Os economistas que criticaram mais diretamente a condicionalidade do FMI, entre eles Stiglitz, Dani Rodrik e Ha-Joon Chang, o fizeram já com reputação estabelecida. Stiglitz fez suas primeiras críticas como economista-chefe do Banco Mundial e deixou o cargo em 1999, depois de embates abertos com o Fundo e o Tesouro dos EUA. Para pesquisadores em início de carreira na área de economia internacional, o FMI e o Banco Mundial são grandes fontes de empregos, dados e oportunidades de publicação. Se isso molda as agendas de pesquisa, molda sem que ninguém suprima nada, pelo hábito corriqueiro de notar quais perguntas recebem financiamento.
O que seria preciso para que um desses resgates terminasse de outro jeito? A reforma do próprio Fundo tem sido lenta: as mudanças nas cotas acertadas em 2010 só entraram em vigor em 2016 e mantiveram o veto americano. Um mandato democrático tampouco bastou. Tsipras tinha 61% dos votos do referendo a seu favor em 5 de julho, e oito dias depois assinou.
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Principais fontes e referências
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