歐洲綠色政綱，從來不只是為了氣候

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約13分鐘

歐洲這項里程碑式的環境政策，作為全球氣候戰略相當薄弱，作為產業、安全與金融戰略卻強得多。

2024年，歐盟約占全球溫室氣體排放的6%。中國約占29%。印度的排放正在加速攀升。如果你設計一項政策，首要目的是減少大氣中的碳總量，你會把資源投向碳最集中的地方：技術移轉、為開發中國家提供潔淨能源融資，以及便宜到快速成長的經濟體也能大規模採用的低碳替代方案。歐洲確實做了一些。歐盟及其會員國是全球最大的公共氣候資金提供者，2024年約320億歐元，但與問題的規模相比，這筆錢只是小數目。它真正的主力，卻投向別處：築起關稅高牆、補貼自家產業，再打造一套管轄自身的繁複監管架構。歐洲綠色政綱（European Green Deal）的設計者，對這筆算術心知肚明。

不妨設想，一套以氣候為優先的歐洲政策會是什麼模樣。它會把真金白銀投入潔淨技術移轉，對象是中國、印度和印尼這些排放仍在成長的經濟體。它會出口廉價的核能技術，同時讓歐洲自己的反應爐繼續運轉，而不是任由德國在2023年關掉最後3座。碳市場的收入會用來改善開發中國家的能源取得，而不是投入國內計畫，然而會員國大多正是把錢花在國內：歐盟法律允許這筆錢資助海外的氣候行動，2024年卻只有0.4%用於國際氣候與能源用途。最重要的是，它會先讓去碳化變得便宜、可以輸出，再讓它成為強制的歐洲規範。這些事，綠色政綱做得很少。它反而設下碳邊境收費，替歐洲製造商擋住不必支付碳價的外國對手；建立一套金融基礎設施，歐陸資本市場指望在英國脫歐後由自己來主導；並把補貼導向歐洲產業。

這一切並不表示氣候關切是假的。打造綠色政綱的人，早已把氣候風險內化於心。但相信問題存在，並不能決定一項政策真正瞄準的是什麼。另有四條議程與氣候議程並行，每一條都合乎理性，卻只有其中幾條說得同樣直白。

產業戰爭

2019年12月綠色政綱宣布時，中國實際上已經摧毀了歐洲的太陽能板製造業。2000年代後期，歐洲製造商曾領先全球，德國的Q-Cells在2007和2008年是全球最大的太陽能電池製造商。Q-Cells在2012年申請破產；到了2023年，歐盟進口的太陽能板有98%來自中國。電動車的電池供應鏈正在中國、南韓和美國成形，歐洲製造商若非缺席，就是仰賴外國電芯供應商。風機零組件是潔淨能源中歐洲企業真正建立起全球實力的領域，維斯塔斯（Vestas）和西門子歌美颯（Siemens Gamesa）都是代表；這個領域當時也正被推向同樣的困境：短短幾年內，價格更低、又有慷慨國家融資撐腰的中國風機製造商開始拿下歐洲訂單，歐盟執委會在2024年對它們展開外國補貼調查。歐洲製造業占全球工業產出的比重，已經連續下滑十年。這對就業、稅基和戰略自主意味著什麼，布魯塞爾看得一清二楚。

歐洲必須回應。問題在於，最直接的回應方式，從大規模國家補貼到直接設下貿易壁壘，都受到WTO承諾、歐盟國家補助法規和單一市場的嚴格約束。這些手段並非全無可能：歐盟曾在2013至2018年對中國太陽能板實施反傾銷措施；2019年12月，布魯塞爾也批准了一項7國合作電池計畫的32億歐元國家補助，其中德國出資最多12.5億歐元。但大動作都得由布魯塞爾逐案核准，貿易防衛也要等冗長的調查結束後才能出手。法國無法片面保護本國鋼鐵業不受中國進口衝擊，因為貿易政策歸布魯塞爾管。數十年來約束歐洲競爭政策的規則，如今成了歐洲最迫切戰略要務的硬性枷鎖。

綠色政綱在相當程度上，正是這個問題的解方。國際貿易法允許以環境目標為理由，採取原本會違反貿易規則的措施，前提是不構成任意歧視，也不是變相保護；俄羅斯已經以歧視為由，把碳邊境調整機制（CBAM）告上WTO。即使碳定價的主要經濟效果，是推高進口品相對於本地生產的成本，它作為氣候政策依然站得住腳。綠色政綱內建的金融規則，發揮的是產業政策工具的作用，而且遠比赤裸裸的補貼更難挑戰：一套標明哪些活動算得上永續的分類標準、對銀行和保險業者的氣候風險要求，以及強制性的供應鏈揭露。無論是否有人刻意這樣規劃，這套架構都沿著法律限制留下的路徑前進。

以碳邊境調整機制為例。CBAM對進口工業品收取一筆費用，金額相當於這些商品若在歐盟碳定價體系下生產原本要負擔的碳成本。它涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、肥料、電力和氫，正是歐洲生產者面臨最激烈競爭的產業，對手是成本更低、又不受類似碳管制的外國製造商。在邊境上，它的作用和關稅相差無幾，只是在設計上能以碳成本均等措施的名義，在WTO規則下為自己辯護。這筆費用依各產品的隱含排放計算，已在國外支付的碳價可以扣除，因此較乾淨或已被課徵碳稅的外國工廠付得較少。對兩者皆非的出口商來說，效果就是關稅：外國生產者失去不必支付碳價的優勢，而歐洲生產者的免費排放配額也正好在逐步取消。這項機制在2026年1月進入正式實施階段，費用將隨免費配額退場而逐步提高，首批憑證2027年2月開賣。2026年7月，執委會提議把這段退場期從2034年延長到2038年。

顧問業很早就看到商機。麥肯錫（McKinsey）、德勤（Deloitte）、波士頓顧問公司（BCG）和同業，紛紛圍繞ESG合規、分類標準解讀、碳會計和轉型規劃建立業務，而綠色政綱的監管複雜度，未來多年都會源源不絕地製造這類工作。複雜本身會養出自己的擁護者：每一套新的報告準則，都替解讀它的公司開出一條新營收線，也造就一股遊說勢力；這套複雜一旦存在，它們就有十足的理由捍衛它。

安全算計

2019年，也就是綠色政綱宣布那一年，歐洲為進口化石燃料付給俄羅斯超過1,100億歐元。這筆錢等於有系統地把歐洲的財富輸送給這樣一個政府：它的情報機關在歐洲土地上執行暗殺行動，它的軍隊已經占領鄰國部分領土，它公開宣示的目標是改寫冷戰後的歐洲安全秩序。這種金錢關係與歐洲外交立場之間的矛盾，大家都看得很清楚，也曾被公開點明：克里米亞遭併吞後，執委會在2014年的《能源安全戰略》中，直截了當地陳述了歐盟對俄羅斯天然氣的依賴。但從來沒有人以足以降低依賴的規模付諸行動，因為短期內找不到政治上嚥得下去的解方，何況德國產業遊說團體影響力龐大，又極度仰賴廉價的俄羅斯天然氣。

再生能源能化解這個問題，而這是再多外交談判都做不到的。風能和太陽能離不開本地：沒有哪個外國政府能靠一紙管線決策切斷法國的太陽能。歐洲的電力有越多來自風和陽光，需要進口的燃料就越少，無論對手作何決定。不過，由於歐洲進口的太陽能板幾乎全是中國製造，依賴並沒有消失，只是從燃料轉移到設備。這套邏輯並不新鮮：執委會在2019年12月推出綠色政綱時提出三項能源原則，其中之一就是安全且負擔得起的歐盟能源供應。2022年2月，俄羅斯入侵烏克蘭，距離綠色政綱推出才兩年多一點。這場入侵當著全世界的面，坐實了歐洲對化石燃料的依賴是一項戰略弱點，隨後推出的緊急計畫REPowerEU，也是建立在綠色政綱既有的機制之上。

美國這條線同時在運作。2017年，川普（Donald Trump）宣布美國將退出《巴黎協定》，在歐洲亟需一個地緣政治身分的時刻，把這個身分送到了歐洲手上。這次退出在2020年11月生效，川普在第二任期又退了一次，2026年1月生效。歐洲的軍事能力與美國相比微不足道，與中國相比也越來越相形見絀。它在關鍵產業的技術領先地位持續受到挑戰，經濟分量雖然仍舉足輕重，占全球產出的比重卻在下降。氣候領導力提供了硬實力難以給予的東西：一種難以挑戰、也難以複製的道德權威，不需要任何軍事投資，還能讓歐洲成為以規則為基礎的國際秩序的制度守護者，接手美國撤退後空出的位置。

歐洲先前的目標，也不像表面上那麼風光。歐盟確實達成了2020年的三項目標，分別針對排放、再生能源和能源效率，但能源效率目標之所以達成，主要是因為2020年的COVID-19封城重挫了能源需求；法國的國家再生能源目標差了將近4個百分點；還有幾個會員國是靠向其他國家購買再生能源的「統計移轉」才達標。綠色政綱早已再次拉高門檻，提出更嚴格的2030年排放目標，並承諾在2050年達成氣候中和，因此等到2020年的成績出爐時，注意力早已轉向新的目標。

政治機器

2019年7月16日，范德賴恩（Ursula von der Leyen）站在歐洲議會面前，爭取一個她最後只多出9票才拿下的職位。她並不是以任何政黨首席候選人的身分獲得提名，而是靠歐盟各國領袖在一場為期三天的峰會後閉門談成的交易，繞過了議會原本預期將用來決定人選的「首席候選人」（Spitzenkandidat）制度。她的任命需要在747席的議會中拿到374票的絕對多數。她拿到383票。當天的演說中，她做出一項具體承諾：在上任100天內推出歐洲綠色政綱。她在2019年12月11日兌現承諾，距她的執委會就任僅10天，距那場投票5個月。

單憑政策本身的優點，並不足以完全解釋綠色政綱為何推出得如此大膽、如此迅速。部分原因在於推手本身的政治處境：一位可能拿不到過半數的被提名人，需要立刻端出一項歷史性計畫，而且必須趕在投票之前宣布。

三個月前的4月，童貝里（Greta Thunberg）才在歐洲議會發表演說。同一個月，「反抗滅絕」（Extinction Rebellion）占領了倫敦市中心。5月的選舉中，綠黨在歐洲各地取得歷史性的進展。一般的說法把這些事實當成原因：民意施壓要求行動，體制做出回應。但執委會內部的氣候關切，早在這波社運浪潮之前就已存在：2018年11月，即將卸任的榮科（Juncker）執委會已經提議讓歐盟在2050年達成氣候中和。街頭抗議和選舉結果提供的是許可：它們證明了有選票可以爭取，而無所作為也要付出代價。新一屆執委會借助這股運動，推進布魯塞爾早已規劃好的路線。

推動綠色政綱，需要那些將承擔不成比例轉型成本的會員國支持。2019年，波蘭約有四分之三的電力來自燃煤。它不可能單憑說服就接受具約束力的去碳化時程，而在2019年12月，它也確實沒有接受：在為2050年氣候中和目標背書的那場峰會上，波蘭是唯一拒絕承諾的會員國。布魯塞爾用錢回應：公正轉型機制的設計，是要為依賴燃煤的地區動員約550億歐元，核心是以2018年價格計算為175億歐元的公正轉型基金，而一國若不承諾氣候中和，基金只撥付其分配額度的一半；這套機制正是為了讓這筆交易在財務上可以承受。歐盟在重大議題上就是這樣建立聯盟的：設計一套方案，讓損失最大的各方之中有足夠多的成員拿到足夠的補償，於是不再阻撓。

貫穿這一切的，是布魯塞爾效應，也就是歐洲在結構上有能力把自己的市場准入要求，變成無須其他國家政府簽署就通行的實質全球標準。歐洲一旦強制規定某些產品標準，全世界任何想打進歐洲單一市場的公司都得遵守。綠色政綱把這股影響力延伸到一場全球性的產業轉型：在布魯塞爾寫下的標準，將約束首爾、底特律和深圳的產業決策。

架構及其代價

綠色政綱也是一項金融架構工程。英國脫歐後，倫敦金融城被隔在歐盟之外，法蘭克福和巴黎看到了爭取金融產品與聲望的機會。這套架構的各個環節，有幾項最早是在2018年的永續金融行動計畫中提出，後來併入綠色政綱，包括：把經濟活動區分為永續或不永續的歐盟永續分類標準（EU Taxonomy）；大型企業的強制永續報告；歐盟自己發行的「下一代歐盟」（NextGenerationEU）綠色債券，2021年首次發行時，是當時規模最大的綠色債券；以及經過改革和擴大的碳市場。這些都不只是氣候政策。它們合力打造出一個新的金融生態系，法蘭克福、巴黎和阿姆斯特丹則競相爭取英國脫歐釋出的業務。報告規則此後已經縮減：根據2026年的「綜合法案I」（Omnibus I）改革，從2027會計年度起，歐盟企業只有在員工超過1,000人、營業額超過4.5億歐元時，才需要申報。歐洲金融機構擁抱ESG投資，也有自己的理由：一個新的資產類別，意味著有新的工具可以定價、有新的合規要求帶來顧問收入、有新的指數可以編製、有新的基金可以推出。

歐盟排放交易體系（EU ETS）位居這套架構的核心。它自2005年起運作，但在大半歲月裡，碳價都低得逼不出重大決策：2012至2017年平均每公噸約7歐元，遠低於讓燃料轉換或大型資本投資變得划算的水準。它仍然發揮了作用：與體系外的類似工廠相比，納入體系的工廠在2005至2012年間估計減少了十分之一的排放。這套體系也容易遭到嚴重濫用。歐洲刑警組織估計，利用碳配額進行的「旋轉木馬式」加值稅詐欺，在2008至2009年間讓歐洲納稅人損失50億歐元。2018年的改革終於把碳價推升到20歐元以上，綠色政綱又在2023年進行更嚴格的全面改革，兩者回應的，是一套連按自己宣稱的標準都已難以辯護的體系。2023年的改革訂下2030年排放比2005年減少62%的目標，並為暖氣和道路燃料另設第二個碳市場，目前預定於2028年啟動。

制定規則的官員，不在波蘭東部務農，也不在轉型將要關閉的工廠裡上班。綠色政綱在短期內造成的成本，不論是能源帳單的負擔，還是高碳工廠的工作流失，都最沉重地落在對政策如何設計、將如何修訂最沒有發言權的人身上。這道鴻溝是結構性的：設計政策的人與生活在政策之下的人，身處截然不同的經濟世界，結果就是如此。

2023年底延燒到2024年、遍及德國、法國、比利時、波蘭等地的農民抗議，接續了荷蘭先前因氮排放規定而起的反抗。抗議迫使執委會迅速退讓：2024年2月，范德賴恩宣布撤回她的農藥減量法案，就在幾天前，布魯塞爾才提議放寬要求農民休耕部分土地的規定。導火線往往來自各國國內，例如德國削減農用柴油的稅賦減免、波蘭湧入廉價的烏克蘭穀物，但抗議最終都匯聚到綠色政綱的農業規範上；這些規範讓在微薄利潤和艱困自然條件下經營的人，承擔了實實在在的成本。布魯塞爾沒能預見這一切，說明了它的規則制定者與這些規則所管轄的農場之間，距離有多遠。

接著是核能。法國約有三分之二的電力來自核能，電網因此躋身歐洲碳排最低之列。法國希望把核能列入歐盟永續分類標準，視為永續投資。德國早在2001年就首度同意廢核，福島核災後又重新承諾關閉所有核電廠，主要出於政治考量，並反對把核能納入。面對一種經過驗證、能以工業規模穩定調度的低碳電力來源，這兩種立場無從調和。綠色政綱把這個矛盾留待日後處理。核能直到2022年才進入分類標準，執委會透過一項授權法規，把核能與化石天然氣一併歸為「過渡性」活動。奧地利向法院挑戰這項法規，歐盟普通法院在2025年9月判決維持。德國的反對一直持續到2025年，梅爾茨（Merz）政府才不再阻撓核能在歐盟法律中獲得平等待遇；那時，德國自己的最後幾座反應爐已經關閉兩年。

連貫性的悖論

歐盟約占全球排放的6%。除了氣候資金，以及與南非、印尼和越南等國的少數幾項能源轉型夥伴關係之外，綠色政綱對另外的94%幾乎沒有認真著力。作為全球氣候政策，它大體上說不通：規模太小，不足以應付問題，火力又大多偏離碳正在累積的地方。

若以它的其他目的來衡量，它就連貫得多：它為產業政策提供法律掩護、降低歐洲對敵對國家燃料的需求、輸出歐洲標準，還為歐陸金融業創造了一個新的資產類別。它也讓一位只多出9票才過關的執委會主席，拿到了她當初押上任命前途的那項計畫。

到了2026年，催生綠色政綱的政治聯盟已明顯承受壓力。農民起而反抗，敵視綠色轉型的政黨在2024年歐洲議會選舉中有所斬獲。執委會也跟著讓步。它撤回了農藥法，給車廠三年時間平均計算二氧化碳目標，另有一項待決提案，要把2035年的零排放規定放寬為減排90%。暖氣和道路燃料的新碳市場已延後一年，永續報告如今只涵蓋最大型的企業。最能說明問題的退讓，目前還只是提案：產業將保有免費碳配額直到2038年，這也會拖慢原本要取代這些配額的邊境收費。

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主要資料來源與參考文獻

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CMS. Final adoption of Omnibus I Directive simplifying CSRD and CSDDD. 2026. (Directive (EU) 2026/470; reporting by EU companies limited to those with more than 1,000 employees and €450 million net turnover; separate thresholds for non-EU parent companies.) https://cms.law/en/lux/legal-updates/final-adoption-of-omnibus-i-directive-simplifying-csrd-and-csddd

DLA Piper. EU Council approves Omnibus I Directive. March 31, 2026. (New CSRD thresholds of 1,000 employees and €450 million net turnover; companies below them not required to report for financial years starting on or after January 1, 2027.) https://knowledge.dlapiper.com/dlapiperknowledge/globalemploymentlatestdevelopments/2026/eu-council-approves-omnibus-i-directive

European Commission / EEAS. NextGenerationEU: European Commission successfully issues first green bond to finance the sustainable recovery. October 2021. (€12 billion, the largest green bond issuance at the time.) https://www.eeas.europa.eu/delegations/japan/nextgenerationeu-european-commission-successfully-issues-first-green-bond-finance-sustainable_en

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Dechezleprêtre, Antoine, Daniel Nachtigall and Frank Venmans. The joint impact of the European Union emissions trading system on carbon emissions and economic performance. Journal of Environmental Economics and Management 118, 2023. (ETS cut emissions at regulated installations by about 10% over 2005–2012, relative to matched unregulated installations in France, the Netherlands, Norway and the UK.) https://doi.org/10.1016/j.jeem.2022.102758

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Bioenergy International. Commission launches “ambitious yet pragmatic” Automotive Package. December 23, 2025. (Proposed 2035 target of a 90% cut in fleet CO2.) https://bioenergyinternational.com/commission-launches-ambitious-yet-pragmatic-automotive-package/

European Commission, DG Climate Action, with Canada, France, Germany, Italy, the UK and the US. Joint article on Just Energy Transition Partnerships. January 20, 2025. (Partnerships with South Africa, Indonesia, Viet Nam and Senegal.) https://climate.ec.europa.eu/news-other-reads/news/joint-article-just-energy-transition-partnerships-2025-01-20_en

SWP Berlin. Divided But Dangerous: The Fragmented Far-right’s Push for Power in the EU after the 2024 Elections. 2024. https://www.swp-berlin.org/en/publication/divided-but-dangerous-the-fragmented-far-rights-push-for-power-in-the-eu-after-the-2024-elections