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Un desvío en torno a un puente bombardeado de la autopista 10 fue el primer trabajo de construcción que Bechtel encargó a una empresa iraquí en la reconstrucción de Irak tras la invasión de 2003: un subcontrato, de importe no revelado, firmado en mayo de 2003 por Al-Bunnia Trading Company, una constructora iraquí de larga trayectoria. Bechtel, con sede en San Francisco, cobró unos 2300 millones de dólares por la rehabilitación de infraestructuras. KBR, el gigante de la ingeniería de Houston que entonces era filial de Halliburton, cobró mucho más. Sus contratos en Irak, que abarcaban reconstrucción, infraestructura petrolera y logística militar, sumaron 39.500 millones de dólares a lo largo de la década siguiente. Desde sus primeras órdenes de compra, la reconstrucción de Irak fue una empresa comercial estadounidense que casualmente tenía lugar en Mesopotamia.
Stuart Bowen pasó nueve años documentando lo que produjo aquella empresa. Como inspector general especial para la reconstrucción de Irak, dirigió una auditoría pública exhaustiva del gasto de guerra: cientos de auditorías y evaluaciones de proyectos, más de 600 investigaciones penales. Su veredicto, pronunciado cuando su informe final llegó al Congreso en marzo de 2013: «No se logró lo suficiente para el volumen de fondos gastados».
El veredicto es cortés, y malinterpreta el problema. «No se logró lo suficiente» da a entender que el objetivo era lograr algo y que el sistema se quedó corto. Pero Estados Unidos asignó unos 60.000 millones de dólares a la reconstrucción de Irak, y ese dinero no se perdió en la arena. Fue a donde lo enviaba el diseño del sistema. El SIGIR calculó que se despilfarraron al menos 8000 millones de dólares, y los escándalos de despilfarro, fraude y comisiones ilegales acapararon los titulares. El fracaso más hondo estaba en lo que sí se construyó. Los inspectores del SIGIR encontraron deficiencias en más de tres cuartas partes de los proyectos terminados que examinaron, y ni siquiera las instalaciones que funcionaban llegaron a sumar una economía en marcha. Los proyectos se eligieron con criterios equivocados y para beneficiarios equivocados, porque la economía de la reconstrucción estaba construida en torno a los intereses del país reconstructor.
La pregunta tiene hoy mucho en juego. El 28 de febrero de 2026, ataques coordinados de Estados Unidos e Israel alcanzaron instalaciones nucleares iraníes, infraestructura militar y a la cúpula del país, y mataron al líder supremo, Alí Jamenei. En abril llegó un alto el fuego con mediación de Pakistán, y a finales de mayo los negociadores tenían un memorando de entendimiento provisional que abarcaba el estrecho de Ormuz y un plazo de 60 días para conversaciones nucleares, un texto que el presidente Trump nunca llegó a aprobar. Irán suspendió las conversaciones el 1 de junio, alegando violaciones israelíes del alto el fuego en el Líbano; un memorando de junio, negociado con ayuda pakistaní y catarí, también se vino abajo, y en julio las dos partes volvían a intercambiar ataques. En octubre de 2026 no hay ningún alto el fuego en vigor, y las conversaciones indirectas a través de mediadores continúan, pero no han producido un acuerdo que lo sustituya. La infraestructura iraní ha sufrido daños enormes, y quién la reconstruya (Estados Unidos, China, Rusia o los países del Golfo) es ya objeto de maniobras geopolíticas. Las reconstrucciones posteriores a Bagdad ofrecen una guía razonable de lo que viene.
Anatomía de una economía de la reconstrucción
Cuando la Autoridad Provisional de la Coalición empezó a adjudicar contratos en 2003, no necesitó ninguna norma que excluyera a las empresas iraquíes. El sistema de contratación para los grandes contratos financiados por Estados Unidos funcionaba con las normas federales de adquisiciones de Estados Unidos: propuestas presentadas en inglés, marcos de cumplimiento estadounidenses y, como precio de entrada, relaciones con los responsables de contratación estadounidenses. Una constructora iraquí con décadas de experiencia local resultaba, a efectos de ese sistema, ilegible. Escrito para empresas estadounidenses, el sistema mantenía a las iraquíes en los márgenes, principalmente como subcontratistas de contratistas principales estadounidenses, sin que nadie lo decidiera, lo que convertía la exclusión en algo estructural y no en un error de política corregible. Estaba en la propia arquitectura de la contratación y reaparecería cada vez que esa arquitectura se desplegara.
Los contratos que se adjudicaron confirman el diseño. KBR trabajaba con contratos de coste más margen: el reembolso de los costes admisibles más unos honorarios, una estructura que apenas premia gastar bien. Los auditores del Pentágono señalaron cientos de millones en costes cuestionados en su contrato de infraestructura petrolera, adjudicado sin licitación. Bunnatine Greenhouse, la máxima responsable de contratación del Cuerpo de Ingenieros del Ejército, declaró en 2005, en una audiencia organizada por los senadores demócratas, que los acuerdos de KBR constituían «el abuso contractual más flagrante e indebido que he presenciado en el curso de mi carrera profesional». Fue degradada. Los propios dirigentes iraquíes hicieron la comparación de precios: «un metro cuadrado de hormigón debería costar 4000 dinares iraquíes», le dijo Ahmed Chalabi al SIGIR. «Estados Unidos pagó 16.000». La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno y el SIGIR lo señalaron todo, y el Congreso celebró audiencias, pero los contratos siguieron adelante.
El gasto siguió el mismo camino que las adjudicaciones. El dinero pasaba del Tesoro estadounidense a corporaciones estadounidenses, a través de sus subcontratistas y cadenas de suministro, con personal expatriado que rotaban en destinos de un año. La fracción que entraba en la economía interna de Irak, mediante subcontratistas iraquíes, la contratación local de mano de obra y materiales comprados en el país cuando los había, era residual, no algo previsto. Solo a partir de mediados de 2004 un impulso hacia la contratación directa con empresas iraquíes, formalizado más tarde como política «Iraqi First», empezó a orientar trabajos hacia empresas locales, y para entonces los grandes contratos ya estaban firmados. Los contratos principales, y sus beneficios, fueron a parar a empresas estadounidenses.
El archivo del SIGIR
El Inspector General Especial para la Reconstrucción de Irak se creó en 2004 como organismo de supervisión independiente que rendía cuentas directamente al Congreso. En nueve años, el SIGIR elaboró cientos de auditorías y evaluaciones de proyectos, abrió más de 600 investigaciones penales y logró 90 condenas. Sus auditorías identificaron unos 1600 millones de dólares en posibles beneficios financieros mediante la recuperación de costes y la renegociación de contratos. El SIGIR cerró en 2013 y dejó tras de sí uno de los registros públicos más detallados que se han reunido nunca sobre el gasto de reconstrucción en tiempos de guerra.Cada empresa operaba dentro de un sistema en el que la rendición de cuentas iba en una sola dirección: hacia Washington. El SIGIR podía auditar si el dinero de los contribuyentes estadounidenses se había gastado conforme a las normas de contratación estadounidenses. Si ese gasto producía algo reconocible como recuperación económica iraquí no era una pregunta que el sistema estuviera diseñado para responder.
Los casos de fraude muestran al sistema saltándose sus propias reglas; la pregunta más importante es qué produjo cuando las cumplía. Aproximadamente un tercio de los 60.000 millones se destinó a entrenar y equipar al ejército y la policía de Irak. Esto es lo que construyó buena parte del resto: centrales eléctricas que elevaron la producción de electricidad, aunque los 6000 megavatios que había prometido la Coalición no se alcanzaron de forma sostenida hasta 2009. Obras de agua y saneamiento, de las que solo 49 de los 136 proyectos previstos inicialmente iban a completarse una vez que el dinero se desvió a seguridad. Escuelas, hospitales, carreteras. Cada partida tenía una fecha de finalización, una cifra de capacidad y una línea en un informe trimestral, de modo que todas podían contarse, y el hecho de que algo pudiera contarse pesó más que la necesidad económica a la hora de decidir qué se elegía.
Lo que los 60.000 millones no lograron construir: tribunales mercantiles capaces de hacer cumplir contratos entre desconocidos; registros de la propiedad capaces de acreditar la titularidad en un país donde los archivos habían sido destruidos o estaban en disputa; marcos jurídicos para resolver los litigios comerciales que cualquier economía de mercado genera a diario; previsibilidad regulatoria; y el crédito informal de las garantías personales y los préstamos comunitarios que había financiado la pequeña empresa en el Irak de antes de la guerra, y que se deshilachó a medida que se rompía la confianza social y comunidades enteras eran desplazadas. USAID sí gestionó programas de préstamos a pequeñas empresas y de gobernanza económica, y Washington pagó asesores para los ministerios iraquíes, pero todo ello sumó unos 4000 millones de dólares en total, repartidos entre agencias sin una estrategia común, al lado de un programa de construcción armado a partir de entregables que el Congreso podía contar.
Bowen acabó viéndolo. El informe final del SIGIR condensó la lección en una frase: «Poner menos énfasis en los grandes proyectos de infraestructura y centrarse más en otros más pequeños, anclados en el ámbito local». Los funcionarios entrevistados para el informe destacaron los proyectos menores de agua y electricidad porque los iraquíes veían que «daban trabajo a la gente y prestaban servicios», y el Programa de Respuesta de Emergencia del Comandante, un fondo modesto que permitía a los mandos militares pagar pequeñas obras locales urgentes, se consideró «una idea eficaz, pero solo cuando los trabajos se mantienen pequeños y los contratos, cortos». La lección es una acusación contra la empresa en su conjunto. La oficina que pasó nueve años auditando un programa de 60.000 millones de dólares concluyó que sus elementos más eficaces eran los pequeños, los que funcionaban al margen de la lógica de grandes contratos del programa, mientras que Washington, añadía el informe, había medido el éxito «por la cantidad de dinero comprometido y gastado». Ese fondo siguió siendo pequeño, unos 4000 millones de los 60.000, y los grandes contratos llevaban mucho tiempo firmados.
En Irak y Afganistán, los países que desplegaron la fuerza militar se adjudicaron después a sí mismos los contratos de reconstrucción. Esos contratos llegan inmediatamente después del conflicto, cuando la gobernanza local está en su punto más débil y la urgencia en el más alto, lo que garantiza que la contratación fluya hacia actores externos que no rinden cuentas ante la población local y no tienen ningún incentivo comercial para desarrollar la capacidad local. Los países que aportan la fuerza militar son los mismos que aportan la financiación de la reconstrucción, y sus empresas son las mismas que se quedan con los contratos. No hace falta infringir ninguna ley. Lo que quieren las empresas del donante y lo que necesita la recuperación del receptor tiran en direcciones distintas, y las grandes decisiones de diseño, desde las normas de contratación y los marcos de rendición de cuentas hasta la selección de proyectos y los plazos, zanjaron ese conflicto a favor del donante.
El calendario agrava la ventaja estructural. El dinero de la reconstrucción llega cuando el poder de negociación del país receptor está en su punto más bajo: el gobierno en ruinas, la población en crisis, las instituciones destruidas o desplazadas. La urgencia exige rapidez. El país donante tiene capital, contratistas listos para desplegarse y sistemas de contratación ya en marcha. Los contratos se firman en los primeros meses, al amparo de facultades de emergencia, y fijan para todo el periodo quién cobra, quién pone las condiciones y quién define el éxito. Cuando alguien llega a evaluar si el diseño está produciendo recuperación, el dinero ya está comprometido y los contratistas, atrincherados.
Pero supongamos que los contratos hubieran ido a empresas iraquíes, con cada dólar circulando por compañías de Bagdad y Basora, dirigidas por iraquíes y con plantillas iraquíes. La propiedad iraquí habría cambiado quién cobraba, pero los proyectos se habrían seguido eligiendo por lo que los donantes podían medir.
Lo que la reconstrucción no construye
La empresa de la reconstrucción funciona con los requisitos de información del país donante. El Congreso asignó 60.000 millones de dólares para Irak. Ese dinero llevaba obligaciones: resultados medibles, entregables auditables, informes trimestrales de avance. Es una rendición de cuentas razonable para fondos públicos, y es también un filtro. Los proyectos se financian en la medida en que pueden medirse, comunicarse y completarse dentro de un ciclo presupuestario. Una central eléctrica tiene fecha de puesta en servicio y una potencia en megavatios. Un tribunal mercantil que funcione, no. Tampoco una cultura de cumplimiento de los contratos, una red de intermediarios comerciales de confianza o un entorno regulatorio lo bastante estable como para que un inversor extranjero comprometa capital más allá de un solo ciclo presupuestario.
Douglass North trazó la distinción que importa aquí. Separó las instituciones formales (las leyes, las regulaciones y los derechos de propiedad que existen sobre el papel) de las informales: las normas de conducta, las costumbres de intercambio y las relaciones de confianza que hacen operativas las reglas formales. Una ley de propiedad no significa nada si nadie la hace cumplir, y hacerla cumplir no significa nada si la población no cree que se aplicará de forma coherente. La reconstrucción ve la capa formal, la de los edificios destruidos, las infraestructuras ausentes y los sistemas rotos, y construye sustitutos. La capa informal, la que hace productivas las estructuras formales, es invisible para el sistema de contratación, porque la confianza no puede escribirse en un contrato.
Daron Acemoglu y James Robinson ampliaron la idea. Las instituciones impuestas por actores externos sin rendición de cuentas interna, sostenían, tienden a la extracción: sirven a quien las controla, no a la población que vive bajo ellas. La descripción encaja con la reconstrucción de Irak. Los grandes proyectos los auditaban inspectores estadounidenses, los financiaban partidas aprobadas en Estados Unidos y los gestionaban contratistas estadounidenses. Los iraquíes eran los beneficiarios previstos; el cliente era el Congreso.
Las primeras decisiones de la Autoridad Provisional aceleraron la destrucción institucional. Las órdenes 1 y 2, dictadas en mayo de 2003, depuraron de los cargos públicos a los miembros de alto rango del partido Baaz, lo que según el recuento del SIGIR apartó a unos 30.000 empleados públicos, y disolvieron el ejército iraquí, lo que dejó sin trabajo a unos 500.000 hombres y eliminó buena parte del aparato con el que había funcionado el Estado. Ese aparato era autoritario y corrupto. También era la vía por la que se tramitaban los permisos, se mediaba en las disputas de propiedad y se guardaba la memoria institucional. Lo que lo sustituyó fue un vacío, en el que la empresa de la reconstrucción vertió hormigón mientras los cimientos institucionales seguían hechos añicos.
La desbaazificación hizo algo más que crear desempleo. Borró el conocimiento operativo del Estado iraquí: cómo circulaban las decisiones por el sistema, qué relaciones locales importaban para hacer cumplir las normas, cómo se salvaba la distancia entre la norma escrita y la realidad práctica. Ese conocimiento residía en las personas y en las relaciones entre ellas, no en manuales ni organigramas. Purgar los escalafones superiores de la administración deshizo la red de personas que de verdad hacían funcionar el Estado. La reconstrucción levantó después infraestructura física sobre ese vacío institucional, como si lo que le faltaba a Irak fueran edificios.
Los inspectores del SIGIR documentaron las consecuencias con detalle, y encontraron un patrón recurrente: instalaciones terminadas conforme a las especificaciones que se deterioraban rápidamente tras su entrega. Las plantas de tratamiento de agua dejaban de funcionar a los pocos meses porque el gobierno iraquí carecía de personal de mantenimiento cualificado, de cadenas de suministro de repuestos y de presupuestos de operación. Los fallos decían poco de la capacidad iraquí. Era previsible que fallaran unos activos físicos construidos sin una inversión equivalente en las personas y los sistemas que los mantienen en marcha, y esa inversión llegó tarde y escasa: Estados Unidos sí pagó contratos de mantenimiento, formación para los trabajadores de las plantas y «desarrollo de capacidades» en los ministerios, pero a retazos, con prioridades cambiantes y a una escala que el presupuesto de construcción dejaba en nada. La capacidad de mantenimiento no tiene fecha de finalización, y un contratista que rota a su personal en destinos de doce meses no puede proporcionarla.
La trayectoria era la misma en todos los sectores. Las evaluaciones de proyectos del SIGIR documentaron un arco recurrente: construcción conforme a especificaciones, ceremonia de entrega, deterioro, abandono. Un centro de atención primaria construido para una población de 25.000 personas se terminaba, se inspeccionaba, se transfería al Ministerio de Sanidad iraquí y, en menos de un año, carecía del personal, las cadenas de suministro y el presupuesto de operación necesarios para funcionar como clínica. La empresa de la reconstrucción no podía salvar la distancia entre una estructura física y una institución en funcionamiento, porque su contabilidad seguía la estructura y su arquitectura dejaba la institución en segundo plano.
Mientras tanto, aquello que necesitaba la economía iraquí recibió poca atención. Los marcos jurídicos mercantiles dejaron de funcionar. Los registros de la propiedad fueron destruidos o quedaron en disputa, y es difícil poner en marcha un negocio cuando no puedes demostrar que el edificio es tuyo. El crédito informal que había financiado la pequeña empresa se deshilachó con el desplazamiento de las comunidades y la erosión de la confianza social. Poco de esto entró en una lista de proyectos, porque eran condiciones y no proyectos, y la empresa de la reconstrucción estaba hecha para entregar proyectos.
Pensemos en un comerciante de Basora en 2005 que decide si concede crédito a un proveedor nuevo. Antes de la invasión, esa transacción descansaba sobre una red de garantías informales —un vínculo tribal compartido, un conocido común que podía responder de su fiabilidad, el entendimiento de que las disputas podían llevarse ante una figura local cuya autoridad ambas partes reconocían—. La guerra y sus secuelas desgastaron las tres cosas. El desplazamiento dispersó las comunidades que respaldaban la reputación. La violencia eliminó a los árbitros locales. El sistema judicial formal que estaba construyendo la Autoridad Provisional aún no podía llenar el hueco. La decisión racional era no conceder el crédito. Multiplíquese esa decisión por cada transacción comercial de cada mercado del país y se obtiene la diferencia entre una economía reconstruida y una economía que funciona. Los programas de préstamos a pequeñas empresas y de microfinanzas rozaron los bordes de esa red, pero ningún proyecto podía reconstruirla, y ningún informe trimestral al Congreso podía siquiera describirla.
Aunque todos los contratos hubieran ido a empresas iraquíes, los criterios de selección de proyectos (megavatios, edificios, kilómetros de carretera) habrían producido el mismo resultado, porque ninguno de esos indicadores medía instituciones. Un marco de auditoría diseñado para seguir entregables físicos no puede medir la salud institucional. Un requisito de información pensado para las comisiones de asignaciones del Congreso no puede cuantificar la confianza comercial. La reconstrucción se equivoca al repartir quién recibe el dinero, y se equivoca también al identificar qué debería comprar ese dinero.
El espejismo del Plan Marshall
El caso al que todo el mundo recurre es aquel en que la reconstrucción de posguerra funcionó de manera inequívoca y duradera, y a gran escala: Europa entre 1948 y 1952. Se ha invocado para justificar todos los esfuerzos de reconstrucción posteriores, pese a no tener casi nada en común con ninguno de ellos.
Cada pocos años alguien pide un nuevo Plan Marshall: para Ucrania, para África, para el clima, para Oriente Próximo. Benn Steil, autor de una historia del plan, lo dice sin rodeos: «apenas pasa un año» sin que se invoque. La expresión se ha desprendido de cualquier contenido político concreto y se ha vuelto puro gesto retórico: indica ambición y seriedad, y no significa nada más.
La analogía persiste porque halaga: les dice a quienes la usan que esto ya se ha hecho antes y funcionó. También es errónea, y de un modo que muestra lo que les faltó a las reconstrucciones posteriores.
El Programa de Recuperación Europea repartió aproximadamente 13.300 millones de dólares, unos 180.000 millones en dólares de hoy, entre 16 países de Europa occidental. Pero no fue el dinero lo que lo hizo funcionar. Los receptores no eran Estados destrozados. Eran países con sistemas jurídicos intactos, burocracias experimentadas, mano de obra formada, tradiciones comerciales asentadas y el recuerdo reciente de haber gestionado economías industriales modernas. Los trabajadores sabían manejar las fábricas, las burocracias sabían tramitar permisos comerciales y los tribunales sabían resolver litigios mercantiles. La tarea del Plan Marshall era volver a poner en marcha esa maquinaria.
J. Bradford DeLong y Barry Eichengreen, en un influyente análisis económico del programa, concluyeron que la ayuda en sí «no fue lo bastante grande como para haber acelerado de forma significativa la recuperación financiando la inversión» ni reconstruyendo la infraestructura dañada. Lo que hizo fue empujar la política europea hacia el mercado y la estabilización. El Plan Marshall aportó capital y coordinación a economías que ya tenían la maquinaria institucional para emplear el capital de forma productiva. La politóloga Eva Bellin, en una mesa redonda en Harvard en 2004, desmontó la mística: la Alemania y el Japón de posguerra eran «una empresa cuyo edificio se ha incendiado» —el conocimiento organizativo, la mano de obra formada, los sistemas de gestión seguían intactos—. Irak era «como una empresa que está montando un negocio por primera vez».
Lo que construyó el Plan Marshall
El Programa de Recuperación Europea no fue ante todo un programa de construcción. Su mecanismo central era el fondo de contrapartida: los gobiernos receptores depositaban el equivalente en moneda local de la ayuda estadounidense en cuentas especiales, que solo podían gastarse con la aprobación de Estados Unidos. Eso daba palanca para reformas estructurales (liberalización comercial, estabilización monetaria, menos controles estatales) sin que Estados Unidos gestionara directamente las economías nacionales. La OECE, precursora de la actual OCDE, se creó expresamente para coordinar la aplicación, e incorporó la cooperación económica entre los países europeos a la arquitectura de la ayuda. El Plan Marshall funcionó como un instrumento de reforma y coordinación que además incluía transferencias de capital.La comparación, aplicada a Irak, Afganistán o Bosnia, invierte el problema. Presenta la reconstrucción como una escasez de capital: no quedan edificios, hace falta dinero. Desde ese punto de vista, con suficiente dinero y suficientes edificios nuevos llega la recuperación. Ese planteamiento oculta la restricción real, que es institucional. Y la ocultación sirve a los intereses de quien oculta: si la reconstrucción es un problema de capital, la respuesta son contratos. Si es un problema institucional, la respuesta es algo que ningún contratista puede entregar y ninguna comisión de asignaciones puede evaluar en el plazo de un ejercicio fiscal. La analogía vuelve el problema resoluble en términos que benefician a los actores encargados de resolverlo.
Por eso la comparación sobrevive pese a estar tan equivocada. Convierte un desafío institucional en un desafío de capital, de modo que quienes financian la reparación pueden también lucrarse con ella.
Afganistán lo demostró a escala completa. Estados Unidos asignó aproximadamente 148.000 millones de dólares a la reconstrucción afgana a lo largo de dos décadas y a mediados de 2025 había desembolsado unos 137.000 millones de esa cantidad, una suma del orden de todo el Plan Marshall para Europa occidental. El SIGAR, el inspector general de aquel esfuerzo, concluyó que entre 26.000 y 29.000 millones de dólares se perdieron por despilfarro, fraude y abusos. Más allá de esa pérdida, veinte años de gasto no lograron producir instituciones capaces de sobrevivir a la retirada. Cuando las fuerzas estadounidenses se retiraron en 2021, el aparato del Estado se derrumbó en semanas, incluido el ejército que Estados Unidos había pagado. El dinero había comprado edificios y un ejército, y las instituciones que podrían haber sobrevivido a la retirada no se habían construido nunca.
Si el Plan Marshall predice recuperación y la arquitectura real de la reconstrucción predice dependencia, la pregunta se vuelve empírica: qué aspecto tiene una reconstrucción «terminada» veinte años después. Bosnia y Kosovo ofrecen esa prueba.
Las reconstrucciones terminadas
La objeción al caso iraquí salta a la vista: Irak fue singularmente catastrófico, violento, sectario y extenso. Concedámoslo, y miremos dos casos en que las condiciones eran más favorables: intervenciones más pequeñas, mejor coordinación, países europeos con herencia institucional. Si el patrón se mantiene ahí, las circunstancias por sí solas son una explicación débil.
Primero, Bosnia. El Acuerdo de Dayton puso fin a la guerra en 1995 y abrió el grifo de la ayuda internacional. Unos 5100 millones de dólares en fondos de reconstrucción llegaron a través de un programa prioritario de reconstrucción del Banco Mundial y la Comisión Europea. El crecimiento económico inicial procedía de las propias entradas de ayuda, no de la capacidad interna, y enmascaró debilidades estructurales de fondo sin resolverlas. La trayectoria desde entonces: la ayuda oficial al desarrollo cayó de aproximadamente el 60 % de la renta nacional bruta en 1995 a cerca del 1 % en 2023. A medida que la ayuda se retiraba, las remesas ocuparon su lugar, y la capacidad productiva no.
Las remesas personales equivalían aproximadamente al 10,2 % del PIB en 2023, más de diez veces la media mundial, inferior al 1 %. La industria manufacturera aporta en torno al 13 % del PIB, concentrada en sectores de bajo valor añadido: materias primas, metales básicos, productos de madera. El país arrastra un déficit comercial estructural de bienes de entre 6000 y 7000 millones de dólares al año. La inversión extranjera directa ronda el 3 o el 4 % del PIB pese a tres décadas de estabilidad teórica. El capital no fluye hacia economías donde la capacidad productiva es débil, y la capacidad productiva no se desarrolla donde las instituciones no pueden sostenerla.
La población ha caído aproximadamente una cuarta parte desde 2000, hasta unos 3,2 millones. En 2021, casi la mitad de los jóvenes bosnios encuestados dijeron estar planteándose emigrar. Decenas de miles se marchan cada año, en una proporción desmedida los más formados y cualificados, que son precisamente las personas que una economía más necesita para crecer por sí misma.
Treinta años después de Dayton, los resultados visibles de la reconstrucción están ahí: las carreteras, los edificios, la red eléctrica. Debajo hay una economía que nunca desarrolló la capacidad interna para sostenerse y que sigue perdiendo a sus ciudadanos más productivos en favor de países cuyas economías funcionan.
Kosovo cuenta la misma historia con más crudeza. El desempleo oficial cayó del 57 % en 2001, una cifra inflada por contar a personas cuya única búsqueda de empleo consistía en inscribirse en una oficina de empleo, al 10,8 % en 2024, un dato que sugiere progreso hasta que se mira qué lo sostiene. Las remesas representan aproximadamente el 17,3 % del PIB y, tal como resume el Departamento de Estado de Estados Unidos las conclusiones del Banco Central de Kosovo, se destinan «principalmente al consumo personal, no a fines de inversión».
El mecanismo se alimenta a sí mismo. Las remesas sostienen el consumo sin que la producción interna tenga que cubrirlo: las importaciones llenan el hueco y amplían el déficit comercial. Los empleadores compiten por los trabajadores con la opción de emigrar a economías con salarios más altos, pero no pueden subir los sueldos porque la productividad interna es demasiado baja para sostenerlos. Los más ambiciosos se van. Los que se quedan dependen del dinero que ganan los que se fueron. La economía funciona, a su manera, con productividad generada en el extranjero.
La presencia internacional alimentó el mismo desequilibrio. El dinero que llegó con la misión de la ONU y las agencias de ayuda, sostienen los economistas políticos Nicolas Lemay-Hébert y Syed Mansoob Murshed, desplazó la productividad interna y favoreció la búsqueda de rentas por encima de la iniciativa empresarial. La reconstrucción levantó la red eléctrica y las carreteras, pero no una economía que genere riqueza suficiente para retener a su propia población.
El patrón es lo bastante concreto como para permitir predicciones. La reconstrucción triunfa en sus propios términos: se construye la infraestructura, la ayuda se retira, los indicadores generales mejoran. Por debajo de esos indicadores, la economía sigue atada al dinero exterior, primero la ayuda y después las remesas. La capacidad productiva sigue siendo débil, y los jóvenes emigran. Las condiciones institucionales para un crecimiento autosostenido nunca llegan a materializarse del todo. En Bosnia los donantes sí invirtieron en ellas, al ayudar a crear un banco central, un servicio de aduanas y una supervisión bancaria, pero ese trabajo discurrió en paralelo a un programa organizado en torno a activos físicos que los donantes podían ver en informes, auditorías y fotografías de avance de obra, y las reformas de mayor calado se estancaron en el bloqueo político del país.
La política local tiene parte de la culpa. Pero el resultado encaja también con un modelo que cuenta entregables y define el éxito como finalización, y ninguna de esas dos medidas pregunta si un país puede sostenerse. Bosnia y Kosovo tenían todas las ventajas de las que carecía Irak: menor escala, menos violencia, cercanía a la UE, mejor coordinación. Aun así, acabaron siendo dependientes.
El siguiente caso está tomando forma ahora, y los rasgos estructurales que determinaron los resultados en Bagdad, Sarajevo y Pristina ya son visibles en él.
La próxima reconstrucción
El memorando negociado a través de mediadores pakistaníes a finales de mayo habría reabierto el estrecho de Ormuz, levantado el bloqueo naval estadounidense y abierto un plazo de 60 días para negociar sobre el programa nuclear iraní, pero el presidente Trump nunca lo firmó. Cuando Irán suspendió las negociaciones el 1 de junio, el ministro de Asuntos Exteriores, Araqchí, declaró que el alto el fuego «es inequívocamente un alto el fuego en todos los frentes, también en el Líbano. Su violación en un frente es una violación del alto el fuego en todos los frentes». A finales del verano, Teherán seguía controlando el estrecho de Ormuz mientras mediadores pakistaníes y cataríes intentaban devolver a ambas partes a la mesa.
En octubre de 2026, el marco de junio está hecho pedazos, en julio las dos partes ya volvían a intercambiar ataques y las conversaciones indirectas a través de mediadores aún no lo han sustituido. Aun así, la pregunta de la reconstrucción ya se está planteando. El programa nuclear iraní ha sufrido daños graves. Las instalaciones militares están en ruinas. La infraestructura civil sufrió daños colaterales en varias provincias. Alguien pagará para reconstruir todo esto; quién será, y en qué condiciones, no está decidido.
Los aspirantes a la reconstrucción
Cuatro actores tienen intereses en quién reconstruya Irán. China firmó con Irán en 2021 una asociación estratégica integral a 25 años, con un compromiso de inversión, según se informó, de hasta 400.000 millones de dólares, y sobre el papel parece la candidata más probable a liderarla, aunque poco de ese dinero se ha materializado. Pero en 2025 el comercio de China con Arabia Saudí y con los Emiratos Árabes Unidos rondó en cada caso los 108.000 millones de dólares, frente a unos 41.000 millones con Irán aun contando las compras de petróleo no declaradas, lo que pone sus ambiciones de reconstrucción en tensión con sus relaciones comerciales en el Golfo. Rusia se beneficia de los altos precios del petróleo que produce la inestabilidad regional, pero la guerra de Ucrania limita sus recursos. Los países del Golfo se muestran recelosos: los Emiratos Árabes Unidos, uno de los países más golpeados por las represalias iraníes, han calificado esa agresión de punto de inflexión decisivo que desencadenó una crisis de confianza a largo plazo. Está tomando forma un bloque laxo de Egipto, Pakistán, Arabia Saudí y Turquía, al que el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos llama «un nuevo cuadrilátero de Oriente Próximo». Y el presidente Trump ha vinculado cualquier acuerdo con Irán a que más países (entre ellos Arabia Saudí, Catar y Pakistán) se sumen a los Acuerdos de Abraham, una exigencia que subordina por completo la reconstrucción iraní a un proyecto geopolítico estadounidense distinto.Cabe esperar que los rasgos estructurales se reproduzcan. Irán ya está reparando por su cuenta los daños de la guerra, empezando por decenas de miles de viviendas en Teherán, pero los medios estatales iraníes cifraron el coste de una reconstrucción completa en unos 270.000 millones de dólares, y una obra de esa escala casi con toda seguridad atraerá dinero y empresas de fuera.
La capacidad institucional de Irán, debilitada por décadas de sanciones y ahora por la destrucción de su cúpula y de instalaciones clave, difícilmente podrá financiar sola una reconstrucción de esta escala. Lo que sigue abierto es qué actores externos pagarán y qué parte del trabajo podrán conservar las empresas iraníes.
Y los que se impongan traerán sus propios intereses comerciales y marcos de rendición de cuentas, y su propia definición de lo que significa «reconstruido». Una reconstrucción liderada por China sigue los sistemas de contratación chinos, emplea a empresas chinas y sirve a las prioridades estratégicas chinas: corredores energéticos, infraestructura de la Franja y la Ruta, instalaciones portuarias. Una reconstrucción condicionada por Estados Unidos sigue la lógica de contratación documentada en Irak. Los intereses comerciales de la potencia financiadora determinarán qué se construye, como ocurrió en Irak.
Pensemos en el escenario más probable. Los intereses estratégicos de China en Irán giran en torno a la seguridad energética y la conectividad de la Franja y la Ruta: el acceso al petróleo y el gas iraníes, y un corredor que conecte China con el Mediterráneo a través de territorio iraní. Una reconstrucción china daría prioridad a la infraestructura energética, las instalaciones portuarias, las conexiones ferroviarias y los grandes proyectos físicos en cuya ejecución se especializan las constructoras estatales chinas. Directivos e ingenieros chinos ocuparían los puestos técnicos superiores. La contratación pasaría por canales comerciales chinos. El patrón está documentado en las empresas chinas en África: los trabajadores locales constituyen la gran mayoría de la plantilla, pero su proporción cae drásticamente entre los altos directivos y los ingenieros.
Un escenario condicionado por Estados Unidos sería distinto en los detalles e idéntico en la estructura. La reconstrucción estadounidense daría prioridad a los sectores que sirven a los intereses estratégicos de Estados Unidos: la contención nuclear, la arquitectura de seguridad y los mercados energéticos regionales. Y pasaría también por sistemas de contratación cuya lógica quedó documentada en Irak hace una generación.
Los proyectos elegidos serán los que la potencia financiadora pueda presentar como terminados: infraestructura visible, resultados cuantificables, los equivalentes iraníes de las centrales eléctricas de Irak. El trabajo institucional que necesita Irán quedará, como mucho, en un papel secundario: estructuras de gobierno para un orden político posterior a Jamenei, marcos jurídicos mercantiles capaces de atraer inversión, capacidad regulatoria y la cohesión social que décadas de régimen autoritario y sanciones, y ahora la devastación militar, han erosionado. Nada de eso cuenta como proyecto, así que poco de ello llegará a las listas de proyectos.
Y aparecerá la analogía del Plan Marshall. Alguien propondrá un «Plan Marshall para Irán», invocando el único caso en que la reconstrucción funcionó para justificar un diseño que reproduce todos los casos en que no funcionó. El planteamiento convertirá una crisis institucional en una oportunidad de contratación y ocultará que la restricción decisiva de Irán es la capacidad de gobierno, no los escombros. La analogía se aceptará porque halaga a los actores que van a beneficiarse de ella, igual que se aceptó para Irak, para Afganistán y para cada reconstrucción que siguió el mismo diseño hasta el mismo resultado.
La experiencia histórica genera predicciones lo bastante concretas como para ponerlas a prueba. Si la reconstrucción iraní sigue el patrón documentado, y nada en las posiciones actuales apunta a lo contrario, dará prioridad a las grandes infraestructuras visibles sobre la reconstrucción institucional; los contratos irán a empresas no iraníes con estructuras de rendición de cuentas diseñadas en Pekín o en Washington, no en Teherán; los activos físicos se levantarán y se deteriorarán por falta de la capacidad de mantenimiento en la que la reconstrucción nunca invierte; y la actividad económica generada irá principalmente a las entidades reconstructoras, no a la población iraní. Si Bosnia y Kosovo representan la trayectoria a largo plazo, el resultado será una economía dependiente de los flujos financieros externos y no de la capacidad productiva interna.
Irán tiene una ventaja que Irak nunca tuvo. Su base institucional, desde una población formada hasta la capacidad burocrática y el saber hacer industrial, sobrevivió a los ataques como las instituciones iraquíes no lograron sobrevivir a la ocupación. Si la reconstrucción se diseñara para apoyar esa base, el pronóstico sería mejor que el de Irak. Irán reúne más condiciones previas del Plan Marshall de las que Irak reunió nunca.
Pero esa capacidad solo importa si el diseño de la reconstrucción la aprovecha: si los contratos exigen empresas iraníes, si la gestión de proyectos desarrolla capacidad iraní, si la rendición de cuentas se dirige a las instituciones iraníes y no al aparato de auditoría de la potencia financiadora. Ninguno de los cuatro actores con intereses en la obra ha dado señal alguna de querer diseñarla así. China quiere corredores energéticos y Estados Unidos, cumplimiento nuclear; Rusia quiere precios altos del petróleo, y los países del Golfo, un rival debilitado. Cada uno de esos objetivos puede satisfacerse con el modelo estándar de reconstrucción. Ninguno requiere la recuperación institucional de Irán.
El veredicto de Bowen, «No se logró lo suficiente para el volumen de fondos gastados», se ha convertido en el epitafio habitual de la reconstrucción. Aparece en retrospectivas, informes de lecciones aprendidas y artículos de opinión que piden un enfoque más inteligente la próxima vez. La frase da por hecho que el objetivo era lograr algo.
La economía de la reconstrucción tiene sus propios beneficiarios y sus propias métricas. Medida por contratos adjudicados, proyectos terminados, auditorías superadas y dinero desembolsado, la empresa funciona tal como fue diseñada, y para las compañías que se quedaron con los contratos no fue ningún fracaso.
La reconstrucción de Irán ocurrirá; hay demasiado dinero en juego. El mejor indicador de la economía que ese gasto está diseñado para construir, mejor que las intenciones de los donantes, las cantidades comprometidas o la próxima invocación del Plan Marshall, es la estructura de los contratos: quién se queda con el trabajo, quién define qué significa «terminado» y ante quién responden los proyectos acabados.
Esa información podrá conocerse antes de que se firme el primer contrato, y buena parte de ella ya está a la vista.
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Multimedia
Mezquita de Al-Rahman en Bagdad, Irak – Wikipedia
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