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重點摘要
1968年，英格蘭完工了約35萬戶新住宅；2024/25年度只新增約19萬戶，人口卻多了1,200萬以上。一般歸咎於規劃管制，而解方大約四十年來一直顯而易見，卻沒有一個政府真正落實。解決問題，會傷到做決定的人。屋主的投票率遠高於租屋者，而每個買了房的租屋者都會換邊站。接著，十年的超低利率與量化寬鬆，又推高了屋主早已持有的資產。結果是一個繼承經濟：一個人的住宅處境，愈來愈取決於父母在什麼時候買房。
目錄
1968年，光是英格蘭就完工了約35萬戶新住宅，全英國則將近42.6萬戶。那是戰後住宅興建計畫的高峰——建材仍在配給，技術較為簡單，整個國家還在清理瓦礫。2024/25年度，英格蘭新增約19萬戶新建住宅：只比1968年產量的一半多一點，人口卻多了1,200萬以上。
這個落差是真實的，並非統計方式造成。那麼，究竟是什麼改變了？
供給論——以及它答不出的問題
標準答案是規劃管制；在它所能解釋的範圍內，這個標準答案沒有錯。在英格蘭與威爾斯，1997年一戶典型住宅的價格約為典型全職收入的3.5倍。在英格蘭，這個比率在2021年達到9.1倍的高峰，2025年仍有7.6倍。在澳洲，2026年初的房價相對於所得，比十年前高出四分之一，而在此之前，房價自1990年代起就已陡升。加拿大在2004至2024年間的惡化程度，是所有具可比資料的經濟合作暨發展組織（OECD）成員國中最嚴重的：房價所得比惡化超過80%。
Christian Hilber與Wouter Vermeulen估計，若取消所有法規限制，英格蘭1974至2008年間的實質房價漲幅會少約100個百分點，大約是實際漲幅的一半。在成長中的城市限制供給，房價就會上漲。
供給論確實能解釋一些事。1968年與2024/25年度之間的落差，有一部分是兩種規劃制度之間的落差：戰後的制度預設開發是一種公共利益，後來的制度則把開發視為必須提出理由的負擔。英格蘭各城市周圍劃下了緊密的綠帶，如今綠帶覆蓋全國八分之一的土地。地方反對有了法律上的武器。英格蘭的規劃制度屬於裁量制，每件申請都要個別審查，而不是只看是否符合規範，於是否決的代價變得低廉，拖延成了常態。如果Hilber與Vermeulen是對的，那麼在沒有法規限制的情況下，英格蘭1974至2008年間的實質房價漲幅，將有接近一半不會發生。
但單看供給面的診斷，無法解釋過去的紀錄。如果問題出在規劃管制，也就是限制住宅能蓋在哪裡、能蓋多密的法規，那麼解方顯而易見：放寬興建限制。這個解方大約四十年來一直顯而易見。多個國家、不同政黨的政府都曾指出問題、委託檢討、發表白皮書、訂定目標，蓋出來的住宅卻大致一樣多。至今沒有一個政府解決了問題。
原因在於，解決問題並不符合做決定的那些人的利益。
誰在阻擋供給，又為何這麼做合乎理性
英格蘭的規劃制度建立在1947年《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act 1947）及其後續法律之上，把新開發案的否決權集中在地方規劃委員會；2025年《規劃與基礎設施法》（Planning and Infrastructure Act 2025）如今允許部長將更多案件交由官員決定，藉此限縮這項否決權。這些委員會由民選議員組成，議員要向選民負責。而在最需要住宅、反對也最激烈的地區，出席規劃會議、寫反對信、在地方選舉中投票的選民，正是屋主。
多倫多提供了一個直接的檢驗。在當地2009至2020年的市議會投票中，選區屋主比例較高的議員，明顯更可能投票反對大型住宅開發案，尤其當開發案位在自己的選區時。在2009至2018年間的各選區，地方自有住宅率每高出10個百分點，就與每平方公里少核准47個住宅單位相關。自有住宅率是預測議員是否反對開發的最強指標之一。
這些投票背後的算術並不難懂。假設一戶家庭持有一間價值40萬英鎊的房子，還有20萬英鎊房貸未還，手上的房屋淨值就是20萬英鎊。房價下跌10%，就會抹去4萬英鎊的實際財富，而這家人可能正指望這筆錢用於退休、支付學費，或留些什麼給子女。這讓這戶家庭有切身而理性的理由，阻止房價下跌。
「購買權」（Right to Buy）政策在結構上讓問題雪上加霜。依據1980年《住宅法》（Housing Act 1980），到1990年，光是英格蘭就有將近100萬戶地方政府公營住宅賣給了承租戶；此後總數已超過190萬戶。如果同時補充新的住宅，這只會改變住宅的權屬，不致造成後果。但當時並沒有補充，而且對補充的限制是刻意的。
1979年底，英格蘭各地方政府擁有約520萬戶住宅；如今不到160萬戶，即使算上住宅協會，整體社會租賃住宅存量也只有約420萬戶，而全國的住宅總數卻多了800萬戶。在有留存紀錄的地方政府中，到2017年，依「購買權」售出的住宅約有四成由私人房東出租，在倫敦租金通常是公營住宅租金的兩倍以上：同樣的資產，成本更高，公共補貼則流入私人口袋。作為一套把公共補貼的社會基礎設施轉為私人生財資產的機制，這項政策完全照著設計運作。
「購買權」的運作細節
「購買權」從一開始就附帶財政部的嚴格管控，限制地方政府如何運用售屋所得。整個1980年代，中央的資本支出管制只允許地方政府動用一小部分售屋收入；從1990年起，依據1989年《地方政府與住宅法》（Local Government and Housing Act 1989），每筆收入的四分之三都必須提撥償還住宅債務。因此，英國這場規模最大的民營化，大部分收益流向了中央政府，而不是用來興建新的公營住宅。補充住宅的資金被刻意斷絕，幾乎每一筆出售都成了社會住宅存量的淨損失。這項政策把公共補貼的資產轉為私有，阻斷了補充，還造就了一個新的房東階級，對原本為社會住宅承租戶興建的房子收取市場租金。德國的另一條路
1970至1990年代，德國的住宅政治做出了一組不同的結構性選擇。自有住宅率穩定在50%以下，2025年為47%，至今仍是歐盟最低。支撐這個格局的，包括自住屋主沒有無上限的房貸利息扣除（他們得到的稅務支持是有上限的扣除額，後來改為固定金額的補助）、龐大的社會租賃部門，以及強力的租戶保護，例如Kauf bricht nicht Miete，也就是「買賣不破租賃」：房產出售不會終止既有租約。交易成本強化了這個格局，而且此後大幅攀升：不動產取得稅在1997年以前為2%，如今依各邦而定，介於3.5%至6.5%。自2015年起，「租金煞車」（Mietpreisbremse）也把緊俏市場中多數新租約的租金上限，訂在當地比較租金之上10%；2014年10月之後首次出租的住宅，以及全面翻修後的首次出租，則不受限制。
這些結構產生了可衡量的效果。從1990年代中期到2009年，德國實質房價下跌約四分之一，房價所得比也隨之下降。英國與澳洲急遽偏離之際，德國卻沒有。如果讓住宅交易成本高昂、只能有限度地抵減所得，而且作為投機資產持有也相對無利可圖，把它當作投機資產的人就會變少。
接著，歐洲央行把利率壓向零，最後甚至壓到零以下，德國的結構性緩衝開始鬆動。從2010年到2022年年中，德國房價大約翻倍，德國央行估計，2022年都市房價比基本面所能支撐的水準高出25%至40%。在慕尼黑，公寓的開價在截至2021/22年的十年間，幾乎漲到原來的3倍。德國的社會住宅存量在1980年代末略低於400萬戶，到2024年底已縮減至約105萬戶，因為舊有存量的價格管制期到期的速度，遠快於新住宅興建的速度。2026年1月，Pestel研究所估計，2024年底德國的住宅短缺達140萬戶，幾乎全是平價或社會住宅。
德國失敗的方式與英國或澳洲不同。它的結構性選擇換來了二十年的相對穩定，而英語系國家的市場在金融鬆綁之後幾乎立刻失靈。當貨幣環境極端到一定程度，這些保護同樣撐不住。
德國住宅危機的數字
歐洲央行存款利率：2014年6月至2022年7月為負值。德國房價：2010年至2022年年中大約翻倍。慕尼黑公寓：2021/22年最高點時每平方公尺約9,000至9,500歐元。社會住宅：1980年代末略低於400萬戶，2024年底約105萬戶。估計短缺：2024年底140萬戶（Pestel研究所估計）。住宅如何變成了錢
德國的結構性保護之所以奏效，是因為它們讓自住住宅沒有變成加槓桿的投機資產。英國、澳洲與加拿大做了不同的選擇。在這些國家，一連串的金融鬆綁累積起來，把住宅從消費財變成了可以加槓桿的資產。
在英國，過程大致如下。英格蘭銀行在1980年取消了限制銀行放款成長的「緊身衣」。1986年《房屋互助協會法》（Building Societies Act 1986）允許房屋互助協會向批發市場借款、與銀行競爭，解除了互助性質對它們擴張信用的約束。1970年代，房屋互助協會持有全部未償房貸的約80%，此後迅速失守：1987年下半年，銀行與新興的專業放款機構已占新增房貸淨額的一半以上。Josh Ryan-Collins、Toby Lloyd與Laurie Macfarlane追溯了這一連串鬆綁如何把關鍵限制從收入倍數（你賺多少）轉向資產價值（房子值多少）。這個轉變造成了一個回饋迴路：房價上漲讓更大筆的貸款顯得合理，更大筆的貸款又把房價推得更高。
這一點對供給問題很重要。在商品市場，高價會促使供應者增產；供給增加以滿足需求，價格隨之緩和。主張鬆綁的供給派所援引的，正是這套市場機制。但金融化之後的住宅，表現並不像商品市場。在資產市場，高價會促使持有者繼續持有、買家趕在價格進一步上漲前進場，因此限制市場的與其說是供給，不如說是市場情緒。而掌控供給決策的人，正是那些把住宅當作主要資產的人。
澳洲以「負扣稅」（negative gearing）把這一點制度化：房產投資人可以用投資房產的虧損抵減其他應稅所得，等於國家明確補貼人們在預期資本利得的情況下虧本持有投資房產。在2026年5月的預算中，艾班尼斯（Anthony Albanese）政府出手了：未來購入的房產，負扣稅將僅限於新建住宅，既有投資不受影響；從2027年7月起，50%的資本利得減免將改為通膨指數調整，並搭配對實質資本利得課徵30%的最低稅負。
除了分配效果，金融化也改變了人們看待高價的方式。在消費市場，對租屋者而言，高價是失靈的訊號：有地方出了問題，需要修正。在資產市場，高價卻是成功的指標。租金上漲代表收益率與估值上升，又進一步證明擁有房產的人做了正確的決定。這種認知的轉換並不是市場的結果：它源自先把占主導地位的那批選民變成資產持有者，再請他們對政策投票。
超低利率做了什麼
供給限制、鄰避的算術與放款的金融化，在2008年以前都已就位。2008年之後的十年所增添的，是一劑極端的需求面加速劑。
利率下降會提高未來收入流的現值，存續期間長的資產被重新定價的幅度最大。住宅所受的影響尤其大，因為家庭可以拿它借到所得的4至5倍，沒有其他資產類別能以這種規模向一般人提供這樣的比率。在許多經濟體中，短期利率都是推動房價的強大力量：最多5年前的利率變動仍會持續影響房價，而且是逐步而非立即發揮作用。在超低實質利率下，房價對利率變動的敏感度，遠高於傳統估計的預測。隨著利率逼近零，資產價值被大幅向上重估，又因為利率低了這麼久，放大效果也最強。
英格蘭銀行在2009年3月啟動量化寬鬆，歷經多輪，總共購買了8,950億英鎊的債券。透過投資組合再平衡——央行買進英國公債，賣方再把資金轉投他處追求收益——量化寬鬆推升了其他資產的價格，而較低的公債殖利率也直接傳導為更便宜的房貸。住宅房地產兼具稅務優勢與槓桿，兩者的結合是債券無法比擬的，自然成了受益者。英格蘭銀行自己也把這兩條管道描述為政策運作方式的一部分。
梅伊（Theresa May）在2016年7月宣布角逐保守黨黨魁的競選演說中，說得很直白，只是這番話什麼也沒改變：「貨幣政策——以超低利率和量化寬鬆的形式——幫助了已經擁有房產的人，犧牲的是那些買不起自己房子的人。」
2010年代的住宅危機，是既有體系遭遇了一場極端的需求面衝擊。這個體系原本就供給受限、所有權集中、政治上被把持，而這場衝擊放大了原本就存在的一切。
量化寬鬆：一種累退的重分配
當央行大規模買進政府公債，會壓低殖利率，把投資人推向報酬較高的資產，同時更便宜的借貸成本也傳導到房貸利率。住宅房地產具備槓桿潛力與稅務優勢，自然同時受益於這兩者。資產價格膨脹把收益交給已經持有資產的人。租屋而非擁屋的人，從增值中一無所得。不過，他們確實在幫忙償還房東的債務，而房東買下的，正是量化寬鬆幫忙推高價格的房子。繼承機器
一個人在住宅上的處境，愈來愈取決於出身，而不是收入、教育或職涯發展：具體來說，取決於你的父母是否擁有房產，以及他們何時買的。
在英國，父母沒有自有住宅的成年人，自有住宅率下降得不成比例：隨著平均房價上漲，出身有屋家庭與無屋家庭的人之間的差距不斷擴大。澳洲的模式也朝同一方向發展。在OECD一項1979年以來的13國比較中，澳洲年輕購屋者面對的房價所得比漲幅是所有國家中最陡的，他們也無法複製數十年前進入市場的世代在相同人生階段所累積的住宅財富。
Legal & General與英國經濟與商業研究中心（Cebr）在2017年估計，父母資助頭期款的「爸媽銀行」，規模相當於英國第九大房貸機構。這種資助，正是有產階級自我複製的機制。屋主的子女得到父母挹注的資金，得以湊足頭期款門檻；租屋者的子女則沒有。拿不到父母資金的人，不是無限期租屋，就是離開昂貴的城市，或者把購屋延後十年以上，每延後一年，就少累積一年的財富。
差距會像複利一樣累積。一個在27歲靠父母幫忙買房的人，從職涯收入成長最快的那些年開始累積房屋淨值。一個38歲才買房的人——如果最後真的買了——整個三十多歲都在付房租，替別人繳房貸，同時朝一個不斷上移的目標存頭期款。等到第二個人擁有房子時，第一個人已經累積了十年的資產增值，很可能正在盤算要把什麼留給自己的孩子。
把兩人分開的，是父母剛好在什麼時候買房，與兩人各自賺多少、工作多努力都無關。這些決定對受益者而言都是理性的，加總起來，卻打造出一個繼承經濟。
什麼能解決問題，又為何很少實現
怎樣才能解決問題，在經濟學上大致已有定論。政府可以在交通樞紐附近依法直接放寬分區：強制允許以更高密度興建，不必逐案取得規劃核准。政府可以依土地的區位價值課稅，而不是對地上改良物課稅；由於土地供給固定，不會因為課稅而減少，這種稅在經濟上不會造成扭曲。政府還可以取消補貼投機持有的投資稅務優惠，例如澳洲的負扣稅，以及英國對主要住所的資本利得免稅。
2011年的Mirrlees稅制檢討，是一個世代以來對英國稅制最全面的檢討，結論是課徵地價稅的理由十分充分，並建議以地價稅取代營業房產稅，結果大多遭到忽視。
這些解方每一項都會撞上政治經濟學的牆，因為每一項都會直接降低占主導地位的那批選民的資產價值。屋主的投票率遠高於租屋者：根據Ipsos的估計，在2024年英國大選中，兩者大約是71%對38%。規劃許可與稅制直接牽動他們的財務利益。一位政治人物若成功讓供給滿足需求、帶來負擔得起的住宅，就削減了最可能投票、也最可能察覺的那些人的財富。從政治人物的角度來看，這是理性的民主行為。
地價稅的經濟學
亨利·喬治（Henry George）在1879年主張，對地價課稅——也就是對區位本身，而不是對建物或改良物課稅——在經濟上不會造成扭曲，因為土地供給是固定的。你不可能因為被課稅就少蓋一點土地。地價稅落在區位所產生的經濟租上，懲罰囤地與投機持有，並消除讓生產性土地低度開發的反常誘因。這是現代經濟學的共識，從傅利曼（Milton Friedman）到史迪格里茲（Joseph Stiglitz），橫跨政治光譜的經濟學家都認同這項原則。2011年的Mirrlees英國稅制檢討建議對營業用地課徵地價稅。丹麥、澳洲幾個州和少數美國城市都課徵土地稅，但沒有任何主要經濟體把它當成稅制的骨幹。然而在政治上，地價稅要求會投票的既有地主，為自己所在區位的社會價值付費，而這份價值如今是他們免費坐收的。住宅政治還有一個結構特徵，讓改革聯盟注定自我瓦解。租屋者、想買房的人、被房價擠出市場的年輕專業人士，本是住宅改革的天然支持者，卻不是穩定的政治集團。他們終究會買房、放棄，或離開昂貴的城市。一旦買了房，就加入了防守聯盟。防守聯盟的成員從不倒戈；改革聯盟卻不斷有成員流向自有住宅。每一個從租屋者變成屋主的人，都轉而加入捍衛高房價的一方，捍衛的正是不久前還在傷害自己的高房價。
紐西蘭是部分的例外。2016年，奧克蘭依據《單一計畫》（Unitary Plan）對約四分之三的住宅用地放寬分區管制，而且是在這些分區內一次全面適用，而不是逐一基地處理。效果可以衡量。Greenaway-McGrevy估計，這項改革使長期樓地板面積增加約24%，六年後三房住宅的租金比原本會有的水準低22%至35%。紐西蘭接著試圖把這個做法擴大。繼2020年的《都市發展國家政策聲明》之後，2021年又修訂《資源管理法》，在工黨與國家黨罕見的共同支持下，要求五個最大的都市區在大多數住宅基地上，允許興建三戶最高三層樓的住宅。這個共識沒有持續下去。國家黨重新執政後，2025年的修法讓奧克蘭與基督城可以退出這套全面性規定，而基督城也著手退出。
這個例外證明這把鎖可以打破，但打破它需要一種罕見而短暫的政治組合，而且必須在新形成的屋主選民群體重新發揮影響力之前，迅速將改革制度化。紐西蘭的部分退卻顯示，這扇機會之窗可能有多短暫。
蓋出了什麼
英格蘭在1968年完工約35萬戶住宅；2024/25年度新增約19萬戶新建住宅，人口卻多了1,200萬以上。在這之間，住宅成了掌控規劃決策的選民的主要資產，金融鬆綁把信用與房價鎖進回饋迴路，社會住宅存量被賣掉卻沒有補充，十年的超低利率與量化寬鬆，則推高了屋主早已持有的資產。
造成這一切的政治經濟結構，讓有能力解決問題的人，能從不解決中獲益。它不只造成今天買不起的住宅，也正在為未來數十年打造一個繼承經濟。
在那樣的經濟裡，一個人在住宅上的處境，將愈來愈取決於是否恰好在價格週期的對的時點、生在對的有產家庭，而不是取決於收入多少、讀哪所大學，或為生產性經濟貢獻了什麼。
那樣的社會，正由四十年來層層堆疊的選擇打造而成，而這些選擇對做出選擇的人來說都是理性的。這些選擇能否逆轉，是一個真正的問題。有權逆轉的人是否有任何誘因這麼做，則是另一個問題，而兩個答案指向相反的方向。
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Lena Martin，〈房價為何成了21世紀最關鍵的經濟議題〉，Eikleaf，2026年5月7日，更新於2026年11月2日。https://www.eikleaf.com/zh-tw/how-the-price-of-housing-became-the-defining-economic-issue-of-the-21st-century/
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