巴西如何把亞馬遜毀林壓到史上最低，又可能因何前功盡棄

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最後更新：2026年11月2日 · 閱讀時間約17分鐘

2026年10月11日星期日，巴西環境部長João Paulo Capobianco與執法官員搭機飛越亞馬遜正在燃燒的地區，看見數百處火在受保護森林的腹地裡燃燒。週三他又飛了一趟。事後他告訴美聯社：「種種跡象顯示，這是有預謀的行動。」10月21日，聯邦警察就亞馬遜州的火災起因展開9項調查。

第二趟飛行的兩天後，10月16日星期五，Capobianco在巴西利亞面對媒體，公布巴西國家太空研究院（INPE）的年度數據。根據INPE的估算，在截至2026年7月的12個月裡，巴西亞馬遜失去了3,335平方公里的森林，是1988年有統計以來的最低數字。部長說：「這是極其驚人的降幅……簡直像做夢一樣。」隔天早上6點30分，巴西亞馬遜最大城市瑪瑙斯的細懸浮微粒汙染達到每立方公尺401.4微克，該市民防單位把這個等級評為「péssimo」，也就是「極差」。

先前的最低紀錄是2011至2012年的4,571平方公里。新數字仍是估計值，依據的是涵蓋該地區的516幅衛星影像中優先判讀的271幅，其餘影像判讀完成後，INPE還會修正。去年的初步估計是5,796平方公里，確定值下修為5,731平方公里，相差65平方公里。新數字比舊紀錄低了1,200多平方公里。

這個數字的意義不止於巴西。毀林及其他土地利用變遷是巴西最大的溫室氣體來源，約占總排放量的40%。而且它正好落在選戰之中。現任總統魯拉（Luiz Inácio Lula da Silva）在10月25日的總統決選中，以51.8%的有效票擊敗得票48.2%的參議員佛拉維歐·波索納洛（Flávio Bolsonaro），後者是前總統波索納洛（Jair Bolsonaro）之子。魯拉將於2027年1月5日展開第四個任期。

短短一週之內，一套為了抓電鋸而建立的監測系統交出了史上最好的成績，森林卻同時陷入火海，而單靠監測和禁令，是撲不滅這些火的。巴西對亞馬遜毀林的年度衛星紀錄可以回溯近40年。是什麼讓這份紀錄化為更少倒下的樹？這些成果又有多少能維持到下一個任期結束？

從衛星畫素到凍結的農場

INPE在亞馬遜上空運作兩套衛星系統。PRODES產出官方的年度毀林率，也就是Capobianco公布的那個數字。DETER則向聯邦環境機構Ibama發送近即時警報，讓稽查人員能趁砍伐還在進行時採取行動。

兩套衛星系統，兩種時鐘

PRODES始於1988年，它的年度從8月算到隔年7月，因為年中雲量最少；觀測亞馬遜的有效時段是5月到10月，一位INPE研究人員解釋，在這段時間之外，一切都被雲遮住。它只計入面積大於6.25公頃的砍伐地，相當於邊長250公尺的正方形。這個門檻訂於分析人員還在判讀紙本衛星影像的年代，INPE沿用至今，好讓每一年都能與第一年相比。2005至2012年執掌INPE的Gilberto Câmara這樣形容PRODES：「PRODES做的，有點像在墓園裡清點死者。」他在2019年補充說，這項統計每年12月公布時，講的是最多一年半以前發生的事。2004年啟用的DETER，就是對這種遲緩的回應。它起初只能發現大於25公頃的砍伐地；現行版本可以測繪到約1公頃，並且每天向Ibama回報。它是一套警報系統，無法看穿雲層。

執法在亞馬遜之所以能發揮這麼大的作用，是因為當地的砍伐幾乎都經不起文件查核。MapBiomas監測網絡把2025年亞馬遜的砍伐面積與官方紀錄比對，發現只有2.7%看不出任何違規跡象。所謂跡象，可能是缺少移除植被的許可、與嚴格保護區或原住民土地重疊、與法律規定農場必須保留森林的部分重疊，或是與已遭禁令的土地重疊。跡象不等於法院判決。即便如此，這仍代表亞馬遜幾乎每一處砍伐地都至少帶有一個稽查人員可以據以行動的標記，懸而未決的是究竟有沒有人採取行動。Capobianco曾提出一個理由，說明這個地區為何不同於南邊的塞拉多（Cerrado）稀樹草原：亞馬遜有很大一部分是公有地，而塞拉多以私人農場為主，在私有地上，法律允許在特定條件下砍伐。

把警報變成代價的程序大致如下。Ibama接收DETER及其他遙測系統的警報，查核該筆土地是否獲准移除植被。若未獲准，稽查人員便下達預防性禁令。禁令可以搶在行政程序之前下達；地主對指控與罰款的抗辯，是之後那道行政程序裡的事。多年來，這項查核都需要人力到現場：稽查人員必須親赴每一座農場，確認破壞屬實。Ibama在2016年首度採用遠端禁令，但這種做法直到2023年4月才真正建立起制度，並在2025年大量實施。工作量之大，說明了原因。2026年3月，聯邦環境人員協會Ascema統計，Ibama有752名執法人員，而DETER在此前24個月內已在該地區發出逾10萬則毀林警報。

禁令不會把任何土地圍起來。它是政府系統裡的一筆紀錄，禁止在該區域生產，並透過與這塊土地往來的業者發揮作用。肉品加工商不得向受禁令的區域收購牛隻。自2025年1月起，農村信貸規則規定，土地若因經濟利用非法砍伐的林地而遭環境禁令，且禁令已登錄在Ibama的公開名單上，就不得為該土地上的農業經營提供農村信貸。例外情形有二：一是僅用於在受禁令區域恢復原生植被的貸款；二是在2027年6月30日之前，借款人若已繳清罰款、把受禁令的區域圍起來並提交復育計畫，也可以取得其他貸款。沒有人實際攔下曳引機。這項限制靠的是依規定必須查核名單的買家與放款機構。

遠端禁令讓這份名單迅速變長。2025年5月，也就是巴西在貝倫主辦COP30氣候峰會的6個月前，Ibama發動了後來被稱為「embargão」（大禁令）的行動：一次就以遠端方式，對阿克里州、亞馬遜州、馬托格羅索州、朗多尼亞州與帕拉州5,000座農場上約7萬公頃的土地下達禁令。此舉招致政界反彈，其中包括魯拉自己的一些盟友。帕拉州州長Helder Barbalho率領一個由政治人物和牧場主人組成的代表團前往巴西利亞，與政府高層會面，試圖讓這些行動收斂。

地主也訴諸法院，部分聯邦法官站在他們那一邊，裁定Ibama的做法不符合正當程序的保障。2025年10月，最高法院大法官Flávio Dino單獨作出暫時性裁定，中止了其中23件案子。設立預防性禁令的行政命令本身，也在最高法院面臨違憲挑戰。Dino指出，由於該案尚未作出裁決，必須推定這項命令合憲。

怎麼知道它有效

在DETER出現之前，要及時找出受威脅的區域，只能仰賴自發和匿名的舉報。2004年，砍伐面積達到約27,700平方公里，INPE應環境部要求打造了DETER。魯拉的第一任政府也在同一年推出「亞馬遜毀林防治行動計畫」，簡稱PPCDAm。

里約熱內盧的里約天主教大學（PUC-Rio）與氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative）的一群經濟學家，花了十多年追問這套政策中究竟是哪一部分發揮了作用。砍伐面積從2004年的2.7萬平方公里降到2009年的7,000平方公里；這段期間農作物價格下跌，也可能讓農民不願開墾新地。他們的分析發現，保育政策本身就有成效。2008年，政府把砍伐最嚴重的市鎮列入黑名單，經濟學家發現，列入名單確實減少了毀林，主要是透過監測與執法，而且對農業產出和放款都沒有影響。同年起，國家貨幣委員會規定，亞馬遜生物群系內的農村信貸必須以證明遵守環境法規為前提。經濟學家最核心的發現與DETER本身有關：以其警報為指引的監測與執法，能有效遏止毀林。

用雲來衡量警察

要證明執法能減少砍伐，比想像中困難。Ibama會把稽查人員派往砍伐最嚴重的地方，所以單純比較的話，甚至可能得出稽查人員導致毀林的結論。經濟學家需要找到某個因素，它會左右執法的分布，卻與人們想砍多少樹無關。他們在天上找到了。DETER偵測不到雲層下的砍伐，因此不會在那裡發出警報；某個市鎮雲量較多的年份，Ibama到當地的次數也比較少。隔年，這些市鎮的砍伐就變多了。雲量多寡純屬天氣的偶然。研究者把它視為經濟學家所說的「執法機關到場情形的外生變異」，也就是來自所研究系統之外的變化來源。這個方法建立在一個假設上：雲只透過對執法的影響，來左右隔年的砍伐。如果這個假設成立，多雲地區多出來的砍伐，就是稽查人員缺席的代價。

這些研究最晚只涵蓋到2016年。2022年以來的下降是另一個問題，相關證據也較薄弱。魯拉在2023年1月展開第三任期後，重新啟動PPCDAm，恢復對衛星偵測到的非法砍伐祭出制裁（這些制裁在波索納洛任內曾經停擺），同時實施信貸限制，並撥出額外經費給減少森林流失的優先市鎮。自2022年以來，砍伐面積逐年下降，4年間減少了71.2%。2026年3月，時任Ibama環境保護處長、現任Ibama局長的Jair Schmitt表示，DETER警報在2024年底至2025年初開始顯示砍伐回升，而遠端禁令扭轉了這股回升。他說：「我們扭轉了上升趨勢。」這是他身為主管官員的評估。目前還沒有研究量化2023至2026年的下降中有多少要歸功於禁令，而同時改變的政策太多，無法把功勞全歸給禁令。

有一項交叉比對同時呈現了這套系統的觸及範圍與缺口。MapBiomas回顧2019至2025年這7年，發現巴西全國65%的砍伐面積、亞馬遜生物群系67.6%的砍伐面積，與砍伐許可或執法紀錄重疊。這是把許可與執法行動加在一起算出的累積重疊比例，不是懲處率。若改以毀林警報的件數而非面積計算，全國的重疊比例降至27.5%，MapBiomas把這歸因於執法優先處理較大的砍伐地。MapBiomas也提醒，它能取得的聯邦與州級紀錄未必涵蓋所有許可與執法行動，而且部分州政府機關公布的資料並不完整。

鏈條的破口

第一個破口在牛隻交易，一頭牛在屠宰前可能輾轉經過好幾座農場。人權觀察（Human Rights Watch）的調查發現，在非法毀林土地上飼養的牛隻，經由一套掩蓋來源的「洗白」系統轉手，最後才送到肉品加工商JBS。帕拉州的一座非法農場可以把牛賣給馬托格羅索州的中間商，中間商再供貨給JBS在聖保羅的屠宰場。JBS最初承諾在2011年前追蹤這些間接供應商；2025年11月，人權觀察表示，JBS大致上仍無法辨識它們。JBS則表示，旗下的「透明畜牧平台」（Transparent Livestock Platform）正把查核擴及間接供應商。禁令名單抓得到名列其中的農場。但一頭牛若在那裡度過幼年，再移到隔壁清白農場的牧草地，送進屠宰場時就成了來自清白農場的牛。

信貸也有破口。信貸限制只認Ibama名單上登錄的禁令；一座遭非法砍伐、卻從未被下達禁令的農場，它就管不到。第二道範圍更廣的查核原本要補上這個缺口：銀行必須查詢一份根據PRODES資料建立的政府名單，確認受融資的土地在2019年7月31日之後是否有原生植被遭到砍伐；若有，就必須看到許可或使其合法化的文件。這項查核自2026年4月起適用於面積大於4個財政模組（巴西衡量農村土地規模的單位）的土地。2026年5月，國家貨幣委員會把它延後了。如今，它將於2027年1月4日起適用於最大型的土地，2027年7月起適用於中型土地，2028年1月起適用於最小型的土地。第一個日期正好落在魯拉新任期開始的前一天。農企業代表早在4月15日就已請求最高法院暫停這些規定。

第三個破口是公有地上的火。在亞馬遜，遭到侵占、土地權屬未定的公有地十分常見。即使查不出責任人，Ibama仍可對這類區域下達禁令，做法是在政府公報上公告禁令，並把該區域列在官網上；巴西氣候組織網絡「氣候觀測站」（Observatório do Clima）表示，遠端禁令一直是當地對抗土地掠奪、投機炒作與非法開墾新地的核心工具。火就很難歸咎到誰身上了。在瑪瑙斯周邊，2026年的火有很大一部分就是在性質類似的公有地上偵測到的。亞馬遜環境研究所（Ipam）發現，1月至10月14日瑪瑙斯地區記錄到的火點中，有39%位於尚未指定用途的公有林，這類森林經常是土地掠奪者下手的目標。Ipam科學家Ane Alencar解釋其中的邏輯：「用火讓一塊地退化而不被抓到，比雇人帶著曳引機和電鋸去砍伐容易。」

對整套系統最有力的反對意見，涉及正當程序。禁令是先出手、後聽辯：農場主人還來不及對證據提出異議，可能就已失去買家和信貸。解除禁令的聯邦法官，正是據此裁定Ibama的做法不符合正當程序的保障。國會的一項法案PL 2.564/2025，要把這項反對意見寫進法律。其官方摘要寫道，該法案規範預防性行政措施，並明定「充分答辯與陳述意見的保障」。按最初提出的版本，它禁止僅憑遠端偵測下達禁令。眾議院在2026年5月通過的版本刪除了這項全面禁止，但規定根據遠端偵測下達任何禁令或其他預防性措施之前，必須事先通知被指控者。

現行制度的擁護者也在同一個基礎上回應。禁令是預防性的，之後還有允許答辯的行政程序。審查那些聯邦案件的最高法院大法官，在違憲挑戰尚未判決期間推定該命令合憲。氣候觀測站針對這項法案發表的技術說明，也列出了顛倒順序的代價：事先通知會讓國家無法立即回應，並抹去遠端執法的主要優勢之一，也就是它中斷破壞的速度。說明還指出，通過的條文為日後以訴訟挑戰與禁令掛鉤的信貸限制、溯源規則和產業協議開了門。農民在受制裁前陳述意見的權利，與趕在下一公頃森林倒下前阻止砍伐的價值，彼此拉扯。眾議院的條文把這場衝突判給了農民。

當主管機關停手

最低紀錄以前也創下過，後來又失守。繼2011至2012年的4,571平方公里之後，2012至2013年的砍伐面積上升29%，達到5,891平方公里，終結了自2008年以來的連續下降。這次上升發生在國會於2012年修訂《森林法》（Forest Code）的隔年；研究人員估計，這次修法讓地主為2008年前非法砍伐的森林所須復育的面積減少了58%。單憑時間點，並不能證明修法導致了上升。

第二次逆轉的紀錄比較完整。PRODES的數字從2017年8月至2018年7月這一年度的約7,500平方公里，升至截至2019年7月這一年度的10,129平方公里；這個監測年度的最後7個月，落在2019年1月上任的波索納洛任內。2019年年中，DETER顯示6月的砍伐比前一年同月增加88%，而INPE院長Ricardo Galvão遭到撤職。Ibama在全巴西開出的罰單，在當年頭7個月減少了29.4%。環境部長Ricardo Salles表示，警報系統「不適合用來衡量毀林量，不精確，也無法做比較」。

這段期間衛星照常運作，警報也持續送來。改變的是Ibama怎麼處理這些警報。研究人員把2019與2020年的毀林警報與Ibama的紀錄交叉比對，發現該機關只對其中1.3%開出違規通知或下達禁令。第一作者Marcondes Coelho-Junior說：「造成不作為的，並不是缺乏資訊。」在截至2021年7月的一年間，砍伐面積達13,038平方公里，創15年新高。在2019至2022年這4個PRODES年度裡（第一個年度結束時，波索納洛已上任7個月），亞馬遜平均每年失去約11,400平方公里，比前4年多了將近60%。作為對照，最嚴重的年份出現在1990年代中期，當時接近3萬平方公里。

禁令擋不住的事

森林反覆退化，直到樹冠完全消失，PRODES才會把它計為森林流失。在2025年的初步估計中，約五分之二的流失是這樣造成的，主要是因為火，並已計入官方數字。未達樹冠完全消失的退化，無論森林受損多嚴重，都不列入。

應付火需要三種不同的工作：防止人們點火、事後懲處非法焚燒，以及撲滅已在蔓延的火勢。NASA地球系統科學家Douglas Morton表示，2026年10月聖塔倫與瑪瑙斯附近的大火，起初是管理性焚燒，用來清除牧草地上的灌木或田裡的作物，後來失控，在雨林乾透的林下層肆意延燒。他指出，當地由閃電引燃的火不到1%。執法確實管得到火。9月和10月，Ibama在帕拉州西南部執行了49次執法行動，結果包括罰款、禁令和勒令停止活動。但禁令撲不滅已經燒起來的火。這項工作落在522名消防員與執法人員身上：截至10月22日，Ibama與負責管理聯邦保護區的ICMBio已在帕拉州部署了這批人力。到那時，聯邦團隊已在該州撲滅184場森林火災。

10月的這些數字，各自對應不同的地圖範圍。在瑪瑙斯及周邊18個市鎮，Ipam在10月4日至14日間記錄到5,598個火點，比前11天多出321%。火點是衛星偵測到的熱訊號，不等於火災件數，也不等於燃燒面積。這段時間的起點正是大選首輪投票日，而Alencar對其中的意涵說得很謹慎。她說，她並未到當地查證是否有政治動機，「但數據顯示出一種巧合」。在帕拉州，INPE在10月14日至20日偵測到2,991個火點，比前一週多610個。巴西亞馬遜原住民組織協調會（Coiab）通報，7月至10月20日間，大火波及亞馬遜州的12處原住民領地。在巴西亞馬遜，原住民土地遭砍伐的比例不到2%，原住民土地以外則超過27%。

從整個流域的尺度看，火如今已與電鋸不相上下。2024年，在所有亞馬遜國家，遭焚燒的森林估計釋放了7.91億公噸二氧化碳，誤差為正負8,600萬公噸，多於毀林估計造成的6.25億公噸（誤差正負3,800萬公噸）。Morton預期，亞馬遜南部的乾旱與火災風險將在2027年8、9月前後達到高峰。這兩個問題環環相扣：砍伐減少，失控野火的燃料也跟著減少；而先前已被燒焦的森林，下一次更容易起火。2026年5月發表的模型研究發現，即使不計毀林，全球暖化一旦超過攝氏3.7至4.0度，亞馬遜森林多達三分之一面臨失去穩定的風險。若毀林比例達22%至28%，再加上比工業化前升溫攝氏1.5至1.9度，就可能讓62%至77%的森林面積走上轉變為退化狀態的軌道，這種轉變可能要花數十年到幾個世紀才會完成。亞馬遜目前已有約17%至18%遭到砍伐。

選票與法案

最新的訊號來得早，需要謹慎看待。INPE的DETER原始紀錄顯示，2026年8月1日至10月16日間的毀林警報面積為898平方公里，2025年同期為770平方公里。這些是新監測年度頭幾個月的警報，不是毀林率。巴西上一次舉行大選是在2022年，當年警報從8月起激增。Agência Pública專欄作家Giovana Girardi把那波激增解讀為：違法者預期一個較不縱容的政府可能勝選，於是肆無忌憚地行動。這是她對2022年的解讀，而截至10月16日的紀錄，並未顯示2026年出現同樣的情形。

決選讓魯拉再獲一個任期。佛拉維歐·波索納洛的政見宣言曾承諾加強亞馬遜的環境監管，把執法重點放在組織犯罪上，而不是採集工作者與小農，並在2029年前終結「非法毀林」。10月19日在帕拉州馬拉巴的一場競選活動上，他承諾：「這些主要出於意識形態原因而存在的環境障礙，我們會終結它們。」他沒有說是哪些障礙。他對地主說：「你將可以種植作物、養牛，在你的土地上做任何你想做的事。」何謂非法並非固定不變：允許砍伐多少，是由法律決定的，而波索納洛在國會的盟友一直推動在更多情況下讓砍伐合法化。他所屬的自由黨（PL）在10月4日拿下眾議院513席中的121席，成為最大黨團。

魯拉宣示的目標是「2030年前實現非法毀林歸零」。他自己的政府也一直在推動BR-319，一條穿越亞馬遜州保存完好森林的公路。2026年4月13日，政府為這條公路的工程招標，利用的是新環境許可法中一項曾遭魯拉否決、後經國會恢復的漏洞。一名聯邦法官在4月28日暫停招標；地區聯邦法院院長當晚即恢復招標，而截至10月24日，案件的實體問題仍未判決。新任期開始時，正值一個要到7月才結束的PRODES年度的中途。

剩下的決定在參議院。截至2026年10月24日，PL 2.564/2025仍在司法委員會的報告人、參議員Jaques Wagner手上，該案於8月18日分派至該委員會。之後它預計送交環境委員會，當時也還沒有任何表決紀錄。氣候觀測站警告，眾議院版本要求的事先通知，在遭侵占、權屬未定的公有地上危害最大，而今年瑪瑙斯地區的大火，有很大一部分正是在這類土地上燃燒。

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圖片與媒體來源

從國際太空站拍攝的亞馬遜雨林 – Wikimedia Commons（攝影：Alexander Gerst，CC BY 2.0）

朗多尼亞州Espigão do Oeste – Wikimedia Commons（攝影：Fernando Augusto/Ibama，CC BY-SA 2.0）

朗多尼亞州「綠色巴西行動」（Operação Verde Brasil） – Wikimedia Commons（攝影：Ibama，CC BY-SA 2.0）

主要資料來源與參考文獻

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